La Commission européenne a publié le 18 avril 2013 un rapport stratégique sur la mise en œuvre des programmes structurels 2007-2013 dans le cadre de la politique de cohésion. Un document basé sur les données fournies par les Etats membres qui vont jusqu'à fin 2011. Les fonds structurels – FEDER pour la politique régionale, FSE pour la politique sociale, Fonds de cohésion - représentent avec 347 milliards d’euros 35 % du budget de l’UE pour la période 2007-2013. Dans ce cadre, les budgets à disposition pour des projets FEDER et FSE au Luxembourg se montent à 53-54 millions d’euros. Cinq ans après le début de la période de programmation et quatre ans avant sa fin, le volume financier engagé à travers les projets sélectionnés s’élevait à 246 milliards d'EUR, ce qui représente 71 % des ressources disponibles de l’UE. Pour le Luxembourg, ce taux était fin 2011 de 90 %. 

La politique de cohésion de l’UE investit dans la modernisation des économies nationales et régionales

• en soutenant l’innovation et la création d’emplois dans les PME, la recherche et le développement, les marchés du travail et le capital humain,
• en construisant des infrastructures de réseaux essentielles,
• en protégeant l’environnement, en améliorant l’inclusion sociale et
• en renforçant les capacités administratives.

L’impact de la crise sur la politique de cohésion

La mise en œuvre effective de cette politique a pris une importance encore plus grande, souligne la Commission, depuis 2008, face à la crise économique, dans la mesure où elle garantit la continuation des investissements publics dans un contexte d’assainissement budgétaire dans de nombreux États membres.

La crise a eu pour effet sur les fonds structurels "une baisse de la demande pour le soutien à long terme de l’innovation, une diminution du volume de certains projets, et un allongement des délais de réalisation". Par ailleurs, il y a eu une demande croissante de mesures telles que des interventions sur le marché du travail. Il y a eu aussi une forte demande de mesures générales de soutien aux entreprises et à l’accès des PME au financement. De nombreux programmes doivent faire face à des problèmes de cofinancement au niveau national ou régional pour des raisons de coupes budgétaires.

Le rapport constate que les dépenses d'investissement des gouvernements ont diminué de 12 % en termes réels sur deux ans (de 2009 à 2011) dans l'ensemble de l'UE. Le soutien au titre du FEDER et du Fonds de cohésion a représenté plus du tiers des dépenses annuelles en capital fixe de l'administration centrale dans la plupart des nouveaux Etats membres. Mais depuis lors, note le rapport, "une grande partie des fonds disponibles n'a pas encore été versée aux États membres, et les montants qui doivent encore être demandés avant la fin de la période correspondent à la moitié au moins de la dépense annuelle d'investissement dans huit pays de l'UE-12 et à près du tiers en Grèce et au Portugal". Bref, les pays en crise connaissent un sérieux problème d’absorption des fonds. En gros, 45 % des fonds structurels n’ont pas encore été absorbés. Ce chiffre vaut également pour le Luxembourg, où le taux d’absorption est de 46 %.

Pour répondre à ces défis, les institutions de l’UE ont réagi promptement en mobilisant tous les instruments disponibles et, le cas échéant, en les adaptant. 11 % de la totalité des fonds (36 milliards d'euros) ont donc été reprogrammés d'un domaine à un autre, où l'argent pouvait être plus utile. Cela n’a pas été le cas pour le Luxembourg.

Les principaux changements se sont traduits par des augmentations pour les domaines de l'innovation et de la recherche et du développement, de l'aide générale aux entreprises, de l’énergie durable, des infrastructures culturelles et sociales, du réseau routier et du marché du travail. Des réductions ont affecté les services liés aux TIC, les mesures environnementales, les transports ferroviaires, d'autres moyens de transport, la formation et l’éducation et des mesures de renforcement des capacités — qui sont tous des domaines pour lesquels la demande a baissé en raison de la crise ou lorsque les ressources programmées se sont avérées trop ambitieuses.

Dans le cadre de leur réponse à la crise financière, les institutions de l’UE ont également approuvé un ensemble de mesures visant à promouvoir la simplification et à améliorer les flux du financement par l’UE. C’est tout à fait dans l’esprit du Luxembourg, qui a écrit dans son rapport stratégique : "Rappelons que les 2 programmes opérationnels FEDER et FSE sont des petits programmes à budgets restreints et dont les axes/mesures sont concentrés thématiquement. Néanmoins, les réalisations et les résultats sont d’ores et déjà positifs ce qui nous amène à adopter une stratégie similaire pour la nouvelle période 2014-2020. Malheureusement, les petits programmes avec les petites équipes de gestion souffrent fréquemment de la surcharge administrative réglementaire et des audits disproportionnés par rapport au volume financier en jeu. Une future réglementation, retenant une réduction concrète de la charge administrative et entraînant simultanée une réduction du risque d’erreur, serait de bon augure."

De plus, les institutions de l’UE ont approuvé de nouvelles réductions des cofinancements nationaux au moyen de l'augmentation temporaire des taux de cofinancement — jusqu’à 95 % pour les États membres ayant le plus de difficultés budgétaires (la Grèce, la Hongrie, l'Irlande, la Lettonie, le Portugal et la Roumanie). Cette baisse du cofinancement public national a néanmoins eu pour effet de réduire les volumes totaux d’investissement dans le programme d'environ 15,5 milliards d'euros, soit quelque 3,1 % du total des investissements prévus ou près de 11 % du cofinancement public national. Mais l’objectif était de garder les budgets nationaux à l’écart des pressions liées à la crise, tout en garantissant la poursuite des investissements dans des projets à potentiel de croissance et de création d’emplois.

Problèmes d’absorption des fonds

L'état d'avancement de la sélection de projets ainsi que des paiements varie selon les États membres. Il a nettement progressé en 2012. Comme il existe un décalage systémique entre le montant des dépenses encourues sur le terrain et celui qui est déclaré à la Commission, l'état d'avancement est sous-estimé. Mais la Commission met en garde : "Les États membres se situant bien en dessous de la moyenne risquent, si le processus ne s’accélère fortement, de voir certains projets non mis en œuvre pendant la période de programmation."

La situation dans les différents États membres est très diverse. Le taux d'absorption est plus élevé en Autriche, Belgique, Allemagne, Estonie, Irlande, Lituanie, au Portugal et en Suède. Le Luxembourg se retrouve au milieu du peloton avec ses 46 %. Les taux de dépenses sont particulièrement lents en Bulgarie, en République tchèque, en Hongrie, en Italie, à Malte, en Slovaquie et encore plus lents en Roumanie. Il existe un risque croissant qu'en ne mobilisant pas rapidement les fonds de l'UE disponibles, ces pays en perdent un volume important et que les objectifs ne soient pas atteints.

Par ailleurs, constate la Commission, "dans certains États membres, on constate d’importants retards dans les domaines de l’innovation et de la R & D, des transports ferroviaires, des services informatiques et des réseaux à haut débit, de l’énergie et du renforcement des capacités." Il existe la possibilité de reprogrammer en 2014-2015, mais la Commission souligne qu’il y a des conditions : "Toute reprogrammation supplémentaire devrait être clairement orientée sur les investissements qui optimisent les effets sur la croissance et l’emploi et être soigneusement évaluée pour maximiser les chances d'une mise en œuvre efficace à ce stade avancé de la période de programmation."

La Commission est également prête à étudier la possibilité de réductions des cofinancements nationaux. Mais là aussi, elle pose deux conditions : elle doit contribuer à la réalisation de domaines hautement prioritaires - innovation dans les PME, efficacité énergétique, énergies renouvelables, transports ferroviaires,  éducation , inclusion sociale, et les ressources nationales ainsi libérées devront être sont affectées au soutien d'investissements favorables à la croissance nationale.

Dans ses conclusions, la Commission retient aussi que les rapports des autorités sont bien étayés en ce qui concerne l’absorption financière, mais qu’ils "ont du mal à fournir une analyse convaincante, sous-tendue par des informations quantitatives sur le degré de réalisation des objectifs".

Résultats dans le cadre du FEDER / Fonds de cohésion

Les réalisations concrètes suivantes communiquées par les programmes de cohésion ont pu être agrégées selon la Commission  au niveau européen.

Près de 400 000 emplois ont été créés à ce jour, dont 190 000 depuis 2010, dont 148 emplois au Luxembourg. Ces chiffres comprennent plus de 15 600 emplois dans le domaine de la recherche (9 500 depuis 2010, 63 au Luxembourg) et plus de 167 000 emplois dans les PME (69 100 depuis 2010).

Un soutien a été apporté à 53 240 projets de R&D, dont 19 au Luxembourg et 16 000 projets de coopération entre les entreprises et les établissements de recherche, dont 12 au Luxembourg.

53 160 entreprises "jeunes pousses" (start-up) ont été soutenues (28 000 depuis 2010), mais pas une seule au Luxembourg.

Près de 1,9 million de personnes supplémentaires ont désormais accès aux réseaux à haut débit.

Des nouvelles capacités de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables ont été créées depuis 2007, à hauteur de 1 222 mégawatts. 4874 MWh supplémentaires ont été produits ainsi au Luxembourg.

2,6 millions de personnes supplémentaires bénéficient à présent de projets d'alimentation en eau courante et 5,7 millions de personnes supplémentaires, de projets de traitement des eaux usées.

Plus de 5 000 projets de transport ont été lancés et les résultats commencent à devenir visibles sur le terrain: dans le cadre du réseau RTE-T, avec 460 km de routes et 334 km de voies ferrées.

Près de 3,4 millions de personnes ont accès à de meilleurs moyens de transport urbains.

Plus de 19 000 projets d'infrastructures pédagogiques ont reçu des aides, dont ont bénéficié 3,4 millions d’étudiants (pour la plupart en informatique).

Les résultats pour le FSE

On a dénombré 12,5 millions de participants aux actions du FSE visant à favoriser l’accès à l’emploi par la formation ou d’autres formes d’aide. Les deux tiers des participants étaient inactifs ou en recherche d'emploi. En conséquence, 2,4 millions de personnes ont trouvé un emploi dans un délai de six mois à compter de la fin de l’intervention, un bon résultat compte tenu du ralentissement de l’activité économique.

Les participants comprenaient 15 millions de jeunes (de moins de vingt-quatre ans) et ce chiffre a fortement augmenté en 2010 et 2011, en réponse à la crise. Au Luxembourg, plus de 3000 jeunes – chômeurs, actifs, inactifs – ont été touchés par le FSE.

Près de la moitié (46 %) des participants ont tout au plus terminé le premier cycle de l’enseignement secondaire.

Dans le domaine de l’apprentissage tout au long de la vie, le FSE a aidé environ 5 millions de jeunes. En ce qui concerne le bagage éducatif, 5,5 millions de participants avaient un faible niveau de compétences.

À ce jour, plus de 14,5 millions de bénéficiaires finaux ont été touchés et un large éventail de groupes-cibles atteint dans le domaine de l’inclusion sociale. 18 % des participants provenaient de groupes particulièrement vulnérables sur le marché du travail.

Environ 700 000 participants, notamment des fonctionnaires, ont mis à jour leurs compétences grâce au FSE.

Plus de la moitié des participants aux projets relevant du FSE (52 %, mais seulement 41 % au Luxembourg) sont des femmes, ce qui est conforme à l’objectif général du FSE de promouvoir l’égalité des chances et d'augmenter le taux moyen des femmes dans la population active.