Jean-Marie Halsdorf, ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, a présenté le 10 février 2009 le projet d’avis du Luxembourg concernant le Livre vert de la Commission européenne sur la cohésion territoriale, "Faire de la diversité territoriale un atout".

Le Livre vert sur la cohésion territoriale en Europe consiste à garantir, en complément avec la cohésion économique et sociale, un développement harmonieux et durable de l’ensemble de l’Union européenne qui prenne en considération les défis majeurs auxquels l’Union européenne est confrontée de nos jours.

Dans son intervention, Halsdorf a expliqué comment, sur la base du Schéma de Développement de l’Espace Communautaire (SDEC) adopté à Potsdam en mai 1999, les Etats membres ont intensifié depuis 2004 leurs réflexions en matière de cohésion territoriale qui ont conduit à l’adoption, en mai 2007, de l’Agenda territorial et à l’insertion de la cohésion territoriale dans le traité de Lisbonne. "Malheureusement, le traité de Lisbonne étant toujours en suspens, les conséquences positives de cette insertion du concept de "cohésion territoriale dans le traité ne peuvent pas encore être exploitées complètement."

Le Livre vert constitue pour le Luxembourg un pas supplémentaire dans la mise en place de ce nouveau domaine d’intervention politique au niveau européen. En présentant le Livre vert, la Commission européenne a lancé, jusqu’au 28 février 2009, une consultation publique en invitant les Etats membres et toutes les parties intéressées à prendre position en la matière en vue d’approfondir la compréhension de ce concept et d’étudier ses conséquences sur le plan politique au niveau européen.

Le Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire a donc rédigé, en concertation avec le Ministère de l’Economie et du Commerce extérieur, un projet de prise de position luxembourgeoise qui témoigne du soutien et de l’intérêt du Luxembourg pour les mesures et initiatives européennes en la matière et qui reprend les attentes et les demandes des acteurs luxembourgeois concernés.

En outre, la cohésion territoriale étant également un défi particulier pour les régions frontalières, le Grand-Duché de Luxembourg, qui exerce actuellement la présidence du 11^e Sommet de la Grande Région, a jugé opportun de rédiger avec les entités partenaires de la Grande Région un avis conjoint en la matière. Cet avis a également été présenté à l’occasion de la séance d’information Il témoigne de la forte volonté des entités partenaires de la coopération  transfrontalière à aborder désormais ensemble les questions territoriales.

Le Livre vert sur la cohésion territoriale s’articule autour des 3 C, concentration, connectivité et coopération. Partant de la diversité territoriale  de l’Union européenne, qui est "d’une infinie richesse", le rapport définit la cohésion territoriale comme l’effort qui "consiste à garantir le développement harmonieux de tous ces territoires et à permettre à leurs habitants de tirer le meilleur parti de leurs caractéristiques propres."

L’action des pouvoirs publics peut aider les territoires à exploiter au mieux leurs atouts. Le ministre Halsdorf s’est en tout cas, pour le Luxembourg, et pour l’Europe, exprimé en faveur d’une politique qui évite le laisser-aller dans le développement des territoires.

Concentration: gommer les écarts de densité

Le Livre vert constate entre autres que "dans l’Union européenne, l’activité économique est plus concentrée que la population. Cette concentration comporte des avantages: retombées plus importantes grâce à l’agglomération et au regroupement d’activités sur certains sites, (..) une meilleure disponibilité des soins de santé et un accès plus facile aux établissements d’enseignement supérieur et de formation." S’y ajoutent un niveau élevé du PIB par habitant, de la productivité, de l’emploi, de la recherche et de l’innovation dans les capitales et les agglomérations à forte densité de population par rapport à la moyenne nationale.

Mais, constate le Livre Vert, "l’encombrement du réseau routier induit par la concentration génère également des déséconomies d’échelle et bon nombre de quartiers urbains sont confrontés à de graves problèmes de dégradation et d’exclusion sociale."

Les régions intermédiaires par contre peuvent profiter de retombées plus importantes grâce à la mise en place de solides réseaux de grandes et de petites villes et à l’adoption de stratégies coordonnées de développement de leurs atouts. Les grandes et les petites villes situées dans les régions intermédiaires et rurales constituent également une source primordiale de services pour les zones rurales avoisinantes. De fait, dans les zones rurales les plus éloignées des grandes villes, les villes petites et moyennes pèsent bien plus lourd que leur taille ne le laisse penser. Elles offrent un accès crucial à certains services, y compris les infrastructures nécessaires pour investir dans l’adaptabilité des personnes et des entreprises, jouant ainsi un rôle unique dans la lutte contre l’exode rural et la préservation de l’attractivité de ces espaces en tant que lieux de vie.

Les zones rurales quant à elles demeurent un élément essentiel de l’Union européenne. Elles abritent la majeure partie des ressources et des milieux naturels et offrent une bonne qualité de l’air et sont généralement des lieux de vie ou à visiter attrayants et sûrs.

Le principal défi consiste à favoriser un développement territorial équilibré et durable de l’Union dans son ensemble et à renforcer sa compétitivité et son potentiel de croissance économique tout en veillant à la nécessité de préserver ses atouts naturels et à garantir sa cohésion sociale. Pour y parvenir, il sera nécessaire d’éviter toute concentration excessive de la croissance et de faciliter l’accès de l’ensemble des territoires aux retombées liées à la concentration urbaine.

Connectivité : Relier les territoires et maîtriser les distances

Le Livre vert postule que, "a notre époque, relier les territoires sous-entend bien plus qu’entretenir de bonnes liaisons intermodales de transport."

Il s’agit d’offrir un accès approprié aux services, notamment aux soins de santé, à l’éducation, à l’énergie durable ou encore à l’Internet haut débit, ainsi qu’une interconnexion fiable des réseaux d’énergie et des liens solides entre les entreprises et les centres de recherche, ce qui est également essentiel pour répondre aux besoins spécifiques des catégories défavorisées.

L’accès aux systèmes de transport intégrés nécessite la construction de routes ou de connexions ferroviaires entre les villes, la création de voies navigables intérieures et la mise au point de chaînes de transport intermodales et de systèmes avancés de gestion du trafic.

Il est également important d’offrir un accès fiable à l’énergie et de s’employer à régler la situation particulière des réseaux isolés du marché européen pour des raisons géographiques ou historiques afin de garantir un approvisionnement solide et efficace. Les énergies renouvelables et les mesures d’efficacité énergétique présentent un certain potentiel en matière de diversification et de développement durable.

L’accès aux services d’intérêt économique général – notamment en matière de soins de santé et d’éducation – est souvent problématique dans les zones rurales; par exemple, dans les régions éloignées, 40 % de la population, en moyenne, vit à plus d’une demi-heure de route d’un hôpital et 43 % à plus d’une heure d’une université.

En revanche, l’accès à l’Internet haut débit, qui est aujourd’hui indispensable pour bon nombre d’entreprises et de particuliers, présente encore des lacunes. En 2007, le pourcentage de foyers ayant accès à l’Internet haut débit dans les zones rurales était inférieur de 15 points en moyenne à ce qu’il était dans les villes.

Coopération: surmonter les divisions

La bonne gestion des problèmes de liaisons et de concentration exige une coopération étroite à différents niveaux. De la même façon, les questions environnementales – liées au changement climatique, aux inondations, à l’appauvrissement de la biodiversité, à la pollution ou encore aux déplacements – ignorent toutes les frontières et nécessitent une coopération transfrontalière

La même chose vaut pour la gestion des risques naturels La fréquence et la gravité des sécheresses, des incendies et des inondations frappant toutes les régions et tous les pays à divers degrés continueront probablement d’augmenter avec le changement climatique. Et même les problèmes perçus comme strictement locaux, par exemple la pollution des sols, trouvent souvent leur origine dans des phénomènes transfrontaliers de portée beaucoup plus vaste.

Dans une économie mondialisée, la croissance repose de plus en plus sur l’action de structures de coopération multiples rassemblant différents types de protagonistes publics et privés. C’est notamment le cas pour les stratégies d’innovation nécessitant la participation de nouvelles entités, notamment des parties prenantes autres que des entreprises. Il apparaît donc nécessaire d’adapter les modalités de mise en œuvre des stratégies de croissance locales de manière à refléter cette nouvelle réalité.

La prise en compte efficace de ces problèmes – et d’autres – exige une réponse politique sur une échelle géographique variable, prévoyant dans certains cas une coopération entre des autorités locales voisines, et dans d’autres une coopération entre différents pays, voire entre l’Union européenne et des pays voisins.

Les régions frontalières intérieures des pays de l’UE-15 profitent depuis de nombreuses années du renforcement de la coopération transfrontalière encouragé par la politique de cohésion. Cela n’est pas le cas avec les 12 nouveaux Etats membres. Il reste encore beaucoup à faire pour mettre au point des stratégies de coopération cohérentes dans les domaines des infrastructures et de l’économie.

Les 6 questions auquel le Luxembourg devait répondre

Par rapport à ces questions, le Luxembourg avait à répondre à 6 questions :

1. Quels nouveaux éléments la cohésion territoriale pourrait-elle apporter à la pratique actuelle de l’Union européenne en matière de cohésion économique et sociale?
2. A quelle échelle territoriale l’intervention politique doit-elle se faire, notamment dans un contexte où il est question de "nouvelles géographies" (aires métropolitaines, bassins fluviaux, massifs montagneux, réseaux de villes, coopération entre zones urbaines et rurales) ? 
3. De nouvelles formes de coopération territoriale sont-elles nécessaires?
4. De quelle manière la coordination entre les politiques territoriales et sectorielles peut-elle être améliorée?
5. Quels nouveaux partenariats territoriaux ?
6. Pour améliorer la compréhension de la cohésion territoriale, faut-il de nouveaux indicateurs quantitatifs et qualitatifs au niveau de l’Union pour assurer le suivi des caractéristiques et des tendances de la cohésion territoriale?

ESPON, un instrument de connaissance du territoire

Estelle Evrard et Tobias Chilla, du point de contact ESPON à l’Université du Luxembourg, ont essayé d’illustrer l’apport d’ESPON aux questions posées. Dans l’exploration de l’Europe polycentrique qu’ESPON a menée, plusieurs faits peuvent être retenus pour le Luxembourg.

Le Luxembourg se retrouve au milieu de cette Europe polycentrique, et possède des caractéristiques qui en font un pôle urbain de croissance (MEGA). D’autres métropoles voisines sont Bruxelles, Paris, Francfort et Bâle. Parmi ces métropoles, certaines sont des moteurs européens, d’autres des moteurs globaux.

Comment le Luxembourg se positionne dans ce contexte ? Du point de vue des innovations, il se positionne bien. Mais dans la région, peu de nouveaux brevets sont utilisés. Si le Luxembourg est spécialisé dans les services avancés aux entreprises, il se situe dans une Grande Région très diversifiée, où le niveau d’avancement technologique de l’industrie est très inégal. Le contexte est donc plus difficile. Le Luxembourg se situe dans une région où la croissance démographique stagne ou est en régression, comme en Lorraine et en Sarre, avec des projections globalement négatives dans le futur proche. La région est très dépendante du point de vue énergétique. Les connexions doivent constamment lutter contre l’insularisation par rapport à Francfort ou à Bruxelles. Comme l’a dit le ministre Halsdorf, "le TGV à Paris ne suffit pas". En matière de coopération par contre, le Luxembourg est, avec la Grande Région, un laboratoire de l’intégration européenne et s’est profondément investi dans la gestion des risques naturels et technologiques.           

La présentation de la réponse du Luxembourg par Romain Diederich

Romain Diederich, conseiller de gouvernement à la Direction de l’Aménagement du Territoire, a présenté le projet de position du Luxembourg sur le, Livre vert. Il a signalé que le Livre vert donnait  "peu d’indications concrètes". Et d’ajouter : "Une définition approfondie de la cohésion territoriale présente peu d’intérêt, néanmoins, un cadre de référence communautaire est nécessaire : un large support sera requis pour l’atteinte des objectifs européens fixés."

De ce fait, il faut renforcer la gouvernance, la légitimité et l’orientation stratégique et clarifier les structures de mise en œuvre (gouvernance) de la cohésion territoriale.

Cela devrait se faire en tenant compte "de la subsidiarité et de la coordination verticale entre l’Union européenne, les niveaux nationaux, régionaux et locaux ainsi que, selon le principe des compétences partagées entre l’Union européenne et les Etats membres et en évitant toute bureaucratie supplémentaire". Il faudra donc "s’orienter par rapport aux institutions existantes" et les objectifs communautaires devraient laisser "une marge de manœuvre suffisamment large pour l’interprétation dans le contexte national, régional ou local. Le fil directeur : une politique du ‘projet territorial’ (place based policy)."

Il faudra également une coordination horizontale des politiques sectorielles. La contribution des politiques sectorielles est essentielle La cohésion territoriale nécessite la coordination de toutes les politiques à impact territorial notable.

Toute la démarche sera fondée sur des informations spatiales fiables "qui constituent un fondement essentiel pour la formulation et la mise en œuvre de politiques spatiales".

La politique de cohésion territoriale doit se baser sur la politique de cohésion, qui est la seule politique européenne à vocation régionale, la meilleure approche étant une orientation stratégique qui tient de façon conséquente compte des préoccupations et composantes territoriales lors de l’attribution de moyens existants.

Diederich a cité plusieurs exemples qui illustrent une démarche de cohésion territoriale au Luxembourg. D’abord la manière dont le territoire luxembourgeois est préparé entre autres par des mesures contenues dans le programme national de réforme pour la stratégie de Lisbonne : on essaie d’aller vers une déconcentration concentrée de fonctions et de donner a pays une structure polycentrique par des stratégies spécifiques adaptées (taylor-made) pour les différents types de régions. Il a ensuite mis en exergue la Coopération territoriale européenne au-delà des frontières et la manière dont le potentiel territorial dans les régions frontalières est utilisée malgré les difficultés.

Diederich a aussi souligné à quel point la capacité fonctionnelle du Luxembourg serait fortement limitée sans la coopération territoriale sur des sujets comme le trafic, le marché du travail, la protection contre les inondations, l’innovation.

Il a conclu en s’adressant au représentant de la DG Euregio de la Commission européenne, Jean Peyrony, pour lui dire que la cohésion territoriale devait être mise en œuvre maintenant, et pas dans un certain temps. Le Luxembourg est demandeur, après le Livre vert, d’un Livre blanc plus concret.

Jean-Claude Sinner de la Direction de l’Aménagement du Territoire a ensuite présenté le projet de réponse de la Grande Région, qui traduit selon lui les voix qui montent pour demander un espace de vie intégré dans une région métropolitaine polycentrique dont même Luxembourg ne peut être le centre à lui seul. Il a parlé de "métropole transfrontalière".

La table-ronde

Elisabeth Mannes-Kieffer, responsable de la politique régionale au Ministère de l’Economie et du Commerce extérieur, a présenté l’historique des politiques régionales et de cohésion qui ont mené au concept de cohésion territoriale.

André Loos, du Ministère de l’Agriculture et du Développement rural, a souligné l’engagement en faveur du développement rural dans un pays comme le Luxembourg où 103 communes sur 116 sont considérées comme des communes rurales, et ce sur 3 axes, l’amélioration de la compétitivité du secteur agricole et forestier, l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural, l’amélioration de la qualité de vie et la diversification de l’économie rurale, et le programme horizontal LEADER.

Jean-Pierre Klein, le président du Syvicol et député-maire de Steinsel, a souligné la nécessité de la cohésion social, au niveau national surtout pour qu’il y ait équité d’accès aux services, et au niveau de la Grande Région, pour que le Luxembourg y joue un rôle moteur. Car il est pour le député-maire clair que le Luxembourg ne pourra mener à bien ni même son IVL, son plan intégré du trafic et de l’aménagement du territoire, s’il n’entre pas dans un dialogue avec les différents acteurs de la Grande Région.

Emil Eicher, le maire de Munshausen, qui a une riche expérience dans la mise en œuvre de projets Interreg, a recommandé le recours à la méthode LEADER, sans laquelle il n’y aurait pas aujourd’hui de parcs naturels issus de la coopération intercommunale et transfrontalière. Cette méthode qui part de la base et de ses acteurs motivés qui connaissent les soucis de la population est pour lui à la base de toute la démarche autour de la cohésion territoriale, car elle obligeait les promoteurs d’un projet à analyser le territoire sur lequel ils voulaient intervenir et leur a permis de dépasser ainsi la relation sentimentale qu’ils entretenaient avec lui. « Mais il est toujours difficile d’informer et de transmettre des connaissances qui transforme la vision qu’ont les gens de leur territoire. C’est là un processus long. »

Jean-Paul Schaaf, député-maire d’Ettelbruck, a parlé de la Nordstad, une initiative qu’il préside et qui voit 6 communes du Nord du pays qui veulent unir leurs efforts dans le domaine de l’aménagement territorial pour offrir de meilleurs services et connexions et une meilleure qualité de vie à leurs habitants. Il y a à la fois une demande forte des habitants que l’initiative se transforme en communauté urbaine, mais aussi que l’équilibre et l’identité propre des communes impliquées, urbaines et rurales, soit préservé.

Le maire de la capitale, le député-maire Paul Helminger, a salué l’approche « cohésion territoriale » qui intègre les politiques sectorielles. Mais il s’est posé la question si l’objectif de la cohésion ne mettait pas parfois en question la structure d’un territoire, ou s’il était possible d’atteindre durablement une cohésion sans toucher au territoire. La Ville de Luxembourg ne peut en tout cas pas résoudre seule tous les problèmes qui se posent à elle. Helminger est également d’accord avec l’idée de déconcentration concentrée, à condition que l’on ne décentralise pas sans discernement.

Fermement convaincu qu’il y a de la place pour d’autres métropoles entre Paris et la Ruhr, Helminger a cependant insisté que Metz et Luxembourg tout seuls ne gagneront pas à ce jeu. Ce qui peu se mettre en place dans la région est une métropole avec identité propre et moins concentrée. Aussi se demande-t-il si la cohésion territoriale peut être envisagée sans cohésion sociale, et ce dans une agglomération comme celle dont il est le maire et qui compte 63 % de résidents étrangers et 80 % de la main d’œuvre, et alors que ces personnes ne sont pas associées au processus politique.

Helminger est convaincu que de nouveaux sentiments d’appartenance vont se développer au Luxembourg, y compris chez les frontaliers ou chez ces Luxembourgeois qui vont vivre à la périphérie de la frontière. Le lycée Schengen à Perl, la programmation culturelle de part et d’autre de la frontière sont pour lui autant de signes que les choses changent. Encore ne faut-il pas aller trop loin. Pour lui, l’extension de l’année culturelle 2007 à une Grande Région qui allait de Mayence à Tournai a montré que la grande Région de 2007 se limitait à la large périphérie de Luxembourg.

Patrick Bousch, chercheur au CEPS-Instead, a surtout demandé que l’on parle plus de solidarité territoriale ou de solidarité entre les territoires, notamment à travers l’idée d’une sécurité sociale territoriale.                                   

Conclusions de Romain Diederich

Si le territoire a été redécouvert par la politique, c’est parce qu’elle a perdu la maîtrise de certains problèmes et qu’elle veut de nouveau arriver à les prendre en main, a remarqué Romain Diederich, qui s’est déclaré d’accord pour faire entrer dans la réponse du Luxembourg des éléments sociaux comme ceux qui avaient été soulevés par Patrick Bousch, s’est aussi réjoui que les maires luxembourgeois regardent au-delà des limites de leurs communes ou bien qu’ils avancent sur de nouvelles voies comme la Nordstad. De la même manière que les localités regardent vers l’Union, les instances de l’Union devraient regarder vers les localités, discuter avec leurs responsables et puiser dans leur expérience de nouveaux arguments avant de repartir vers la formulation des grandes politiques de la cohésion territoriale de l’Union. La discussion s’il faut élaborer d’autres indicateurs de cohésion territoriale au-delà du PIB et du taux de chômage lui semble aussi pertinente que celle où il s’agit de savoir s’il faudra toucher aux délimitations d’un  territoire donné. La gouvernance qui s’élabore au niveau de la Grande Région est en tout cas une façon de gérer les nouveaux problèmes qui surgissent. Diederich a également émis l’opinion que la réforme territoriale qui s’élabore au Luxembourg conduira fatalement à une révision du financement des communes. Il faudra des mécanismes de compensation, plus d’équilibre pour que les PME puisent se développer.