Dans le cadre des travaux qu'elle mène pour sécuriser et consolider le système financier, prévenir les crises et redonner confiance aux consommateurs, la Commission européenne a présenté le 12 juillet 2010 des propositions de modification des règles européennes existantes en vue de renforcer la protection des titulaires de comptes en banque et des petits investisseurs.

La Commission a également lancé une consultation publique sur les moyens d'améliorer la protection des preneurs d'assurance. Parmi les options envisagées, figure notamment la création de régimes de garantie des assurances dans tous les États membres.

Les mesures présentées garantiront aux titulaires de comptes en banque, en cas de défaillance de leur banque, une restitution plus rapide de leurs fonds (dans les sept jours), une meilleure couverture (jusqu'à 100 000 euros) et des informations plus détaillées sur les modalités d'application de la garantie.

Quant aux investisseurs qui utilisent les services d'investissement, ils seront indemnisés plus rapidement si leur entreprise d'investissement est incapable de leur restituer leurs actifs (en raison d'une fraude, d'une faute professionnelle ou d'une erreur de gestion). Le niveau d'indemnisation sera porté à 50 000 euros (contre 20 000 euros actuellement). Ils recevront en outre des informations plus détaillées sur les modalités d'application du système d'indemnisation, et les investisseurs dont les actifs sont détenus par un tiers seront mieux protégés contre les détournements de fonds (comme dans l'affaire Madoff).

Les propositions de la Commission, qui font suite aux engagements souscrits par l'Union européenne lors du G20, doivent être transmises pour examen au Parlement européen et au Conseil des ministres.

Mieux protéger l'épargne

La récente crise financière a démontré une fois de plus que les banques sont exposées au risque de "panique bancaire" (lorsque, par crainte pour la sécurité de leurs dépôts, les titulaires de comptes en banque tentent de les retirer tous en même temps). Depuis 1994, tous les États membres doivent, conformément à la directive 94/19/CE, avoir mis en place un filet de sécurité pour les titulaires de comptes en banque. En cas de liquidation d'une banque, les systèmes nationaux de garantie des dépôts doivent rembourser les déposants concernés, dans une certaine limite.

Lorsque la crise financière a éclaté en 2008, des mesures d'urgence ont été prises, notamment pour porter le niveau de garantie des dépôts bancaires à 100 000 euros (en deux étapes) et supprimer la coassurance (système dans lequel les déposants ne sont pas intégralement remboursés, mais doivent supporter une partie des pertes, même si elles ne dépassent pas la limite de la garantie). D'autres lacunes ont toutefois été constatées dans les dispositifs déjà en place. C'est pourquoi la Commission présente une proposition qui vise à modifier l'intégralité de la directive de 1994 et à faire en sorte que toutes les leçons de la crise soient tirées.

Les principaux éléments de la proposition sont les suivants :

• Une protection accrue : le niveau de garantie minimal sera effectivement porté à 100 000 euros d'ici à la fin de l'année. Cela signifie que 95 % des titulaires de comptes en banque dans l'Union européenne récupéreront toute leur épargne si leur banque fait faillite. Toutes les entreprises (quelle que soit leur taille) et toutes les devises seront couvertes. Sont exclus les dépôts des établissements financiers et des entités publiques, les produits d'investissement structurés et les certificats de dettes.
• Des remboursements plus rapides : les titulaires de comptes en banque seront remboursés dans un délai de sept jours, contre un délai de plusieurs semaines, voire de plusieurs mois, actuellement. Pour que ce délai soit respecté, les autorités de surveillance devront informer les gestionnaires des systèmes de garantie des dépôts dès qu'une banque rencontre des difficultés. Les banques devront indiquer dans leurs livres comptables si les dépôts sont protégés ou non.
• Moins de formalités administratives : par exemple, si vous résidez au Portugal et que vous possédez un compte dans une banque dont le siège social est établi en Suède, le régime portugais vous remboursera de sa propre initiative et vous servira de point de contact en cas de défaillance de votre banque. Le régime suédois remboursera ensuite le système de garantie portugais. Il s'agira d'une grande amélioration par rapport à la situation actuelle, où toute la correspondance doit passer par le système de garantie du pays dans lequel est établi le siège social de la banque. Conséquence : des formalités administratives réduites et des remboursements plus rapides.
• Une meilleure information : les titulaires de comptes en banque seront mieux informés sur la couverture et le fonctionnement de leur système de garantie des dépôts, grâce à une nouvelle fiche standard facile à comprendre, et sur leurs relevés de compte.
• Un financement responsable à long terme : le financement des systèmes de garantie existants suscite des inquiétudes. Les mesures proposées garantiront dorénavant un financement plus solide de ces systèmes, selon une démarche en quatre étapes: premièrement, un financement substantiel ex ante sera assuré pour disposer de réserves conséquentes. Deuxièmement, ce financement pourra, si nécessaire, être complété par des contributions ex post. Troisièmement, si cela ne suffit toujours pas, les systèmes de garantie pourront emprunter un montant limité auprès d'autres systèmes ("emprunt mutuel"). Enfin, en dernier ressort, d'autres mesures de financement devront être prises en cas de besoin. Les cotisations seront, comme aujourd'hui, acquittées par les banques. Elles seront toutefois calculées plus équitablement, puisqu'elles seront proportionnelles au risque relatif à chaque banque.

Non seulement les Européens bénéficieront d'une meilleure protection pour leurs économies, mais encore, ils pourront choisir le meilleur produit d'épargne dans n'importe quel État membre de l'Union sans se soucier des différences en matière de protection. Quant aux banques, elles pourront proposer des produits concurrentiels dans toute l'Union sans être désavantagées par de telles différences. Enfin, pour les contribuables, un meilleur financement des systèmes de garantie réduira la probabilité d'une intervention des pouvoirs publics.

La plupart des mesures proposées pourraient entrer en vigueur dès 2012 ou 2013 et s'appliqueraient dans tous les États membres de l'Union européenne et, une fois intégrées dans l'accord sur l’Espace économique européen, en Norvège, en Islande et au Liechtenstein.

Mieux protéger les investissements

Depuis 1997, la directive 97/9/CE sur les systèmes d'indemnisation des investisseurs donne droit aux investisseurs qui utilisent des services d'investissement en Europe à une indemnisation lorsque leur entreprise d'investissement est incapable de leur restituer leurs actifs, par exemple en cas de fraude, de négligence, ou d'erreurs ou de problèmes dans ses systèmes. Il ne s'agit pas d'une protection contre les risques d'investissement en tant que tels. Il existe actuellement 39 systèmes d'indemnisation des investisseurs dans l'ensemble de l'Union européenne.

Ces dernières années, la Commission a reçu de nombreuses plaintes relatives à l'application de la directive dans certains États membres. Ces plaintes portaient sur l'incapacité de ces systèmes à faire face aux demandes d'indemnisation faute d'un financement suffisant, ou sur la longueur des délais de remboursement.

Par sa proposition, la Commission cherche à accroître l'efficacité des règles sur la protection des investisseurs, à créer des conditions de concurrence égales pour les types d'instruments financiers protégés et à veiller à ce qu'il existe un financement suffisant et que les dispositions nécessaires soient prises pour garantir l'indemnisation des investisseurs.

Les principaux éléments de la proposition sont les suivants :

• Une protection accrue : le niveau minimum d'indemnisation des investisseurs est actuellement de 20 000 euros ; la Commission propose de le porter à 50 000 euros par investisseur.
• Des remboursements plus rapides : sur la base de la législation actuelle, il peut s'écouler plusieurs années avant qu'un investisseur ne soit indemnisé. Cela devrait changer avec la proposition de la Commission, qui prévoit que les investisseurs devront être indemnisés au plus tard neuf mois après la faillite de leur entreprise d'investissement. Ce délai reste long mais est nécessaire pour permettre aux autorités compétentes de mener leur enquête et de déterminer la position de chaque investisseur.
• De meilleures informations : les investisseurs recevront des informations plus claires et plus détaillées sur l'étendue de la couverture pour leurs actifs. Par exemple, le risque d'investissement (la perte de valeur d'un investissement à la suite de la chute des cours boursiers ou de la faillite d'un émetteur) n'est pas couvert par la directive.
• Un financement responsable à long terme : depuis 1997, il est arrivé plusieurs fois que le financement des régimes de garantie ne permette pas, dans certains États membres, d'indemniser les investisseurs pour leurs pertes d'actifs. Dans sa proposition, la Commission fixe un niveau cible minimum qui devra être atteint par un préfinancement intégral. Si nécessaire, les systèmes d'indemnisation pourront emprunter un montant limité auprès d'autres systèmes et d'autres mécanismes de financement en dernier ressort ("emprunt mutuel"). Les cotisations seront acquittées par les entreprises d'investissement.
• Une protection élargie : actuellement, les investisseurs ne sont pas toujours protégés lorsque leur entreprise d'investissement a recours à un tiers dépositaire et que celui-ci est incapable de restituer leurs actifs. De même, les détenteurs de parts de fonds d'investissements peuvent subir des pertes en cas de défaillance d'un dépositaire ou sous-dépositaire du fonds. L'affaire Madoff, en 2008, en offre un exemple récent. La Commission propose d'étendre la couverture à ce type de situation.

La plupart des mesures proposées pourraient entrer en vigueur dès fin 2012 et s'appliqueraient dans tous les États membres de l'Union européenne et, une fois intégrées dans l'accord sur l’Espace économique européen, en Norvège, en Islande et au Liechtenstein.

Amélioration de la protection des preneurs d'assurance

Les régimes de garantie des assurances (RGA) offrent un ultime recours aux consommateurs en cas d'incapacité des assureurs à remplir leurs engagements contractuels; ils les protègent ainsi contre le risque que leur demande d'indemnisation ne soit pas satisfaite en cas de liquidation de leur entreprise d'assurance.

Un RGA peut soit verser une indemnisation à un consommateur, soit assurer la continuité d'un contrat d'assurance, par exemple en facilitant le transfert de polices vers un assureur solvable ou vers le régime de garantie lui-même. À la différence des secteurs de la banque et des valeurs mobilières, aucune législation européenne sur les régimes de garantie n'existe pour le secteur de l'assurance. Actuellement, douze États membres ont mis en place au moins un RGA qui couvre les polices d'assurance vie et/ou non-vie. La protection offerte et les critères d'éligibilité, ainsi que les modes d'intervention et de financement, diffèrent d'un régime à l'autre.

Dans le Livre blanc qu'elle a adopté le 12 juillet 2010, la Commission propose différentes options pour que les consommateurs bénéficient d'un niveau de protection équitable et complet dans l'Union européenne et que les contribuables n'aient pas à payer en cas de faillite d'une entreprise d'assurance. La Commission propose notamment d'introduire une directive afin que tous les États membres mettent en place un régime de garantie des assurances conforme à un ensemble minimal d'obligations. Le Livre blanc sur les régimes de garantie des assurances peut être consulté et toutes les parties concernées sont invitées à émettre leurs commentaires et autres suggestions sur les propositions qu'il contient d'ici au 30 novembre 2010.