La Commission européenne a adopté le 8 décembre 2010 une communication sur les possibilités de renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers de l'UE. Les règles actuellement en vigueur divergent largement d'un État membre à l'autre et, souvent, ne constituent pas un moyen de dissuasion efficace.

S'appuyant sur un examen des régimes nationaux de sanctions applicables en cas d'infraction aux règles nationales transposant certaines des directives européennes les plus importantes en matière de services financiers, la communication identifie des domaines où des améliorations sont nécessaires et suggère des mesures européennes envisageables pour assurer une plus grande convergence et une meilleure efficacité de ces régimes. Les parties intéressées ont jusqu'au 19 février 2011 pour envoyer leurs contributions.

La communication s'appuie sur un bilan transsectoriel de la cohérence, de l'équivalence et de l'utilisation effective des pouvoirs de sanction au sein des États membres, qui a été effectué par les trois comités de contrôle de l'UE - à savoir le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), le Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (CECAPP) et le Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM). Ce bilan a porté sur quelques-unes des directives les plus importantes applicables au secteur financier et, notamment, les valeurs mobilières, les banques et les assurances.

La communication s'articule autour de deux éléments clés :

1. Les règles en matière de sanctions divergent largement d'un État membre à l'autre

La crise financière a montré que les règles relatives aux marchés financiers ne sont pas toujours respectées et appliquées comme elles le devraient à travers l'Union. Veiller à la bonne application des règles de l'UE relève avant tout de la responsabilité des autorités nationales, auxquelles il incombe d'empêcher les établissements financiers d'enfreindre les règles de l'UE, et de sanctionner les infractions relevant de leur juridiction. Mais il est nécessaire que les autorités nationales agissent de façon coordonnée et intégrée.

La communication souligne que les sanctions prévues par les États membres divergent sur des aspects essentiels tels que les types de sanctions disponibles et le niveau des amendes. Ce point revêt une importance particulière car, lorsque les règles à respecter sont paneuropéennes, il apparaît logique que la sanction appliquée soit cohérente dans toute l'Europe. Il existe par ailleurs un risque que les entreprises ou les individus réalisent des opérations dans des pays où les sanctions sont moins sévères ou moins susceptibles d'être appliquées. Le système actuel ne semble pas toujours être optimal en ce qui concerne le caractère efficace, proportionné et dissuasif des sanctions.

2. Suggestions pour une convergence accrue et un renforcement des régimes de sanctions

Les divergences soulignées dans la communication peuvent créer des distorsions de la concurrence sur le marché intérieur. Elles risquent également de porter atteinte, de manière déterminante, à la protection des consommateurs et à l'intégrité du marché, et d'ébranler la confiance dans le secteur financier. L'inapplication des règles de l'UE dans un État membre peut avoir des incidences majeures sur la stabilité et le fonctionnement du système financier d'un autre État membre.

La Commission considère donc qu'il faut accroître la convergence des régimes de sanctions si l'on veut prévenir tout risque de dysfonctionnement des marchés financiers. Cet objectif pourrait être atteint par la fixation de normes minimales communes relatives à certaines questions essentielles pour le caractère efficace, proportionné et dissuasif des régimes de sanctions: types de sanctions disponibles, en envisageant notamment la possibilité de sanctions civiles et pénales; niveau des sanctions; possibilité de sanctionner aussi bien les établissements financiers que les individus responsables d'infractions; et publication des sanctions.

Prochaines étapes

La Commission invite les parties intéressées à lui faire part de leurs commentaires sur les propositions exprimées dans la communication. Les contributions doivent être envoyées au plus tard le 19 février 2011 à l'adresse électronique suivante: markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu. Sur la base des commentaires qu'elle recevra, la Commission décidera en 2011 des propositions éventuelles qu'elle formulera pour renforcer les régimes de sanctions.

Contexte

Le renforcement des régimes de sanctions est l'un des éléments de la réforme du secteur financier. Il vient compléter d'autres travaux déjà mis en œuvre progressivement ou de nature plus "préventive", notamment sur l'efficacité de la surveillance et la gouvernance des entreprises.

Comme le souligne le rapport de Larosière: "La surveillance ne peut être efficace si les régimes de sanctions sont faibles et présentent une forte variabilité. Il est essentiel qu’au sein de l’UE et ailleurs, toutes les autorités de surveillance soient à même de recourir à des régimes de sanctions suffisamment convergents, stricts et dissuasifs".

Des régimes de sanctions efficaces et suffisamment convergents sont le corollaire indispensable à la mise en place, à partir du 1^er janvier 2011, des nouvelles autorités de surveillance européennes ; ils permettront en outre d'améliorer la coordination des mesures d'application prises par les autorités nationales.

La nécessité de sanctions plus efficaces est également reconnue au niveau mondial. Lors du sommet du G20 organisé à Washington le 15 novembre 2008, les dirigeants se sont accordés sur la mise en œuvre d'un plan d'action pour la réforme des marchés financiers qui prévoit des mesures de protection des marchés et des investisseurs contre les comportements illicites et la mise en place de régimes de sanctions adaptés. L'un des objectifs de la récente réforme de la réglementation financière américaine consiste aussi à renforcer l'application des réglementations et les moyens de sanction.

Consultation concernant la révision sur les marchés d’instruments financiers (MiFID)

La Commission a lancé le même jour, dans le cadre de sa stratégie pour la création d'un système financier plus transparent et plus stable, une consultation concernant la révision de la directive sur les marchés d'instruments financiers (MiFID).

En vigueur depuis novembre 2007, la MiFID définit un cadre global pour les sociétés d'investissement offrant des services liés aux instruments financiers, ainsi que des règles pour protéger les investisseurs. Elle permet aux places de négociation et aux sociétés d'investissements d'opérer librement dans toute l'UE. Elle a renforcé la concurrence et l'intégration sur les marchés financiers de l'UE et considérablement amélioré la protection des investisseurs.

Pourtant, les avancées technologiques rapides, la complexité et la volatilité des marchés financiers ainsi que les leçons de la crise financière appellent une révision en profondeur chaque fois que des insuffisances ont été constatées ou que des améliorations sont jugées nécessaires. L'objectif de cette consultation est de recueillir les contributions de toutes les parties concernées, qui viendront alimenter les propositions législatives prévues au printemps 2011. Le délai de réponse est le 2 février 2011.

Principales questions posées dans la consultation

• Développements des structures des marchés et des pratiques. Les marchés financiers sont de plus en plus complexes et les places de négociation, les participants et les produits se sont multipliés. Le cadre européen doit s'adapter au rythme de l'évolution des méthodes de négociation et des développements technologiques. Comment réviser la MiFID de façon à en faire un cadre réglementaire solide et approprié, qui englobe l'ensemble des services et des activités d'investissement ? Comment écarter les risques liés aux activités non couvertes ?
• Transparence des marchés. La transparence des données du marché (y compris les données pré- et post-négociation) est cruciale pour que tous les participants au marché soient égaux dans l'accès à l'information sur les opportunités commerciales. Elle facilite aussi la formation des prix et renforce la liquidité. Actuellement, les règles de transparence définies dans la MiFID ne couvrent que les participations. Comment limiter les dérogations prévues par le cadre actuel - à savoir la question des plates-formes d'échanges anonymes (dark pools) ? Faut-il soumettre les autres produits financiers tels que les obligations et les instruments dérivés négociés de gré à gré à des règles similaires, conformément aux engagements du G-20 ? Des mesures visant à améliorer la disponibilité, la qualité et la consolidation des données commerciales sont également proposées.
• Marchés dérivés des produits de base. Quelles sont les mesures possibles pour répondre aux problèmes liés au fonctionnement des marchés dérivés des produits de base et à leurs conséquences sur la volatilité des prix des produits de base ? Comment améliorer les flux d'informations ? Quelles exigences de déclaration pourraient être nécessaires ? Faut-il envisager des limites de positions ? Le réexamen de la MiFID viendra compléter d'autres initiatives de la Commission dans ce domaine, telles que la révision de la directive sur les abus de marché, prévue pour le printemps 2011.
• Protection des investisseurs. Quelles sont les mesures nécessaires pour renforcer la protection des investisseurs de sorte que les sociétés d'investissements traitent tous les investisseurs de manière appropriée à la lumière de leurs profils spécifiques ?
• Surveillance. Faudrait-il revoir la surveillance des activités et des participants et, en particulier, quel devrait être le rôle précis de l'Autorité européenne des valeurs mobilières (ESMA) dans le cadre d'une surveillance resserrée de ces marchés ? Cette nouvelle autorité sera mise en place et opérationnelle dès janvier 2011.