La Commission européenne a présenté le 14 décembre 2011 une proposition qui vise à améliorer l'assistance aux citoyens de l'Union confrontés à des situations de crise - comme celles survenues cette année au Japon, en Libye et en Egypte - ou à des cas d'urgence individuels lors de leurs voyages à l'étranger.

La proposition de la Commission a pour objectif de faciliter la coopération entre les autorités consulaires et de renforcer le droit à la protection consulaire reconnu aux citoyens européens par les traités européens. Lorsqu'ils se trouvent dans un pays tiers, les citoyens de l'Union ont en effet le droit de demander l'assistance du consulat ou de l'ambassade d'un autre État membre de l'UE si celui dont ils sont ressortissants n'a pas de représentation dans ce pays. Les États membres doivent également aider à l'évacuation de ces citoyens, comme s'il s'agissait de leurs propres ressortissants.

Cette proposition a une importance particulière pour le Luxembourg car les citoyens luxembourgeois voyagent beaucoup à travers le monde mais le réseau consulaire luxembourgeois est quant à lui réduit.

À titre d’exemple, en 2009, les consuls des États membres ont assuré une protection consulaire dans 300 000 cas. Quelque 5 120 000 citoyens de l'Union se rendent chaque année dans des pays tiers dans lesquels leur État membre d'origine n'a pas de représentation et 1 740 000 citoyens de l'Union vivent dans ces pays. Les citoyens européens sont en outre de plus en plus souvent exposés à des situations de crise, d'origine naturelle ou humaine.

Les crises majeures survenues récemment ont mis en lumière l'importance que revêt la protection consulaire en dehors du territoire de l'Union européenne. Elles ont en effet touché près de 150 000 citoyens de l'Union en Libye et en Egypte, après les soulèvements démocratiques du printemps 2011, et au Japon, à la suite du séisme et du tsunami qui ont frappé le pays en mars 2011. Nombre de ces citoyens ont reçu l'assistance de consulats ou d'ambassades d'autres États membres de l'Union lorsque leur propre pays n'était pas (ou plus) représenté.

La protection consulaire est un droit garantis par les traités de l’UE aux citoyens européens

Les traités de l’UE garantissent à tous les citoyens de l’Union le droit à l’égalité de traitement en ce qui concerne la protection que peuvent leur offrir les autorités diplomatiques et consulaires de n’importe quel État membre lorsqu’ils voyagent ou résident en dehors de l’UE et que leur propre pays n’est pas représenté (voir l’article 20, paragraphe 2, point c), et l’article 23 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ainsi que l'article 46 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne).

Dans pratiquement tous les pays du monde, au moins un État membre de l'UE n'a pas de représentation. Les trois seuls pays dans lesquels les 27 États membres sont représentés sont les États-Unis d'Amérique, la Chine et la Russie.

Un renforcement des droits consulaires grâce à une plus grande précision

La Commission souhaite renforcer les droits consulaires des citoyens européens en précisant les circonstances dans lesquelles un citoyen est considéré comme non représenté et les formes d'assistance généralement dispensées par les États membres en cas, par exemple, d'arrestation, d'accident grave ou de perte de documents.

Le droit à la protection consulaire s'applique ainsi aussi aux situations quotidiennes, par exemple lorsqu'un vacancier tombe gravement malade ou est victime d'un crime ou d'un délit.

Ce droit applique ainsi "dans des cas d'urgence individuels tels que la perte d'un passeport ou d'effets personnels, les règles européennes de coordination définiront clairement ce que les citoyens sont en droit d'attendre et elles faciliteront le travail des agents consulaires" comme l’a déclaré Viviane Reding.

La proposition législative de la Commission vise à créer un cadre stable de coopération et de coordination entre les États membres. La proposition précise que les citoyens de l'Union sont considérés comme non représentés lorsque l'ambassade ou un consulat de leur État membre d'origine n'est pas "accessible", c'est à dire lorsqu'ils ne peuvent s'y rendre et retourner à leur point de départ au cours d'une même journée.

La proposition spécifie aussi dans quelle mesure les membres de la famille d'un citoyen de l'Union qui sont originaires d'un pays tiers peuvent bénéficier de l'assistance. Elle décrit comment coordonner l’assistance avec l'État membre d'origine du citoyen. Dans les situations de crise, les nouvelles dispositions mettent en avant le rôle de l'État membre "pilote" chargé de coordonner et de diriger les opérations d’assistance aux citoyens de l'Union non représentés.

Un site internet dédié à la protection consulaire

La Commission a en outre créé un site internet consacré à la protection consulaire, sous une forme interactive, qui mentionne les coordonnées de tous les consulats et ambassades des États membres de l'UE situés dans les pays tiers. La recherche peut se faire par nationalité européenne ou par pays. Testé par Europaforum.lu, le site s’est avéré lent et peu efficace et n'a fourni aucune information lorsqu'une recherche sur un consulat d'un pays membre de l'UE dans un pays tiers est faite.

Bref historique de la proposition de la Commission

Cette proposition fait suite à l’engagement de la Commission dans son rapport sur la citoyenneté européenne en octobre 2010, qui s’est fixé l’objectif de renforcer l’application effective du droit des citoyens de l’Union de bénéficier dans les pays tiers, y compris en temps de crise, de l’assistance des autorités diplomatiques et consulaires de tous les États membres, en proposant des mesures législatives et en informant mieux les citoyens par le biais d'un site web et d'actions de communication ciblées (action 8).

Dans une communication de mars 2011, la Commission a également annoncé qu'elle présenterait, dans un délai de douze mois, une législation instaurant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l’Union non représentés.