Le 5 avril 2012, le STATEC a publié une nouvelle édition de sa publication Regards sur les politiques de l’emploi. Une note signée Jean Ries qui fait le point sur les dépenses du Grand-Duché de Luxembourg en matière de politiques d’emploi entre 2007 et 2010 à l’aune des dépenses effectuées dans le reste de l’UE.

Les politiques de l’emploi, ou politiques du marché du travail, sont des interventions de l’Etat destinées à aider les personnes qui connaissent des difficultés sur le marché du travail. Ces mesures visent à aider les personnes dans la recherche d’un emploi, à favoriser leur insertion sur le marché du travail, et à les maintenir dans un emploi ou encore de compenser des pertes de revenus consécutives à la perte d’un emploi.

Les chiffres présentés par Jean Ries proviennent de la base de données "Labour Market Policy" (LMP) d’Eurostat, qui est alimentée par les services compétents (ministères, services publics de l’emploi, …) des différents pays membres de l’Union Européenne.

En 2009, les dépenses pour l’emploi ont connu une hausse très marquée, tant dans l’UE, où elles représentaient 2,2 % du PIB, qu’au Luxembourg, où elles étaient de l’ordre de 1,6 % du PIB

En 2007 et 2008, le Luxembourg a dépensé environ 350 millions d’euros par an pour les politiques du marché du travail. Ceci correspond à 0,9 % du produit intérieur brut (PIB) du Luxembourg. Durant la même période, au niveau des 27 pays membres de l’UE, les politiques de l’emploi ont coûté environ 200 milliards d’euros par an. Ce montant correspond à 1,6 % du PIB de l’Union Européenne.

En 2009, les dépenses pour les politiques de l’emploi ont connu une hausse très marquée, aussi bien au Luxembourg qu’au niveau de l’UE. Le Luxembourg a dépensé près d’un demi milliard, l’UE plus de 250 milliards d’euros. Cette forte augmentation des dépenses s’explique par la hausse du chômage provoquée par la crise économique et par le recours aux dispositifs de chômage partiel dans certains pays membres de l’UE, dont le Luxembourg.

En 2010, les dépenses au Luxembourg ont encore progressé d’environ 5 % pour s’établir à 514 millions d’euros. Leur part dans le PIB a néanmoins légèrement diminué et n’a été que de 1,2 % en 2010, alors qu’elle était de 1,3 % en 2009. Les données pour l’UE en 2010 ne sont pas encore disponibles, mais en 2009, les dépenses pour les politiques de l’emploi représentaient 2,2 % du PIB de l’UE.

Les pays qui dépensent le plus dans les politiques de l’emploi ne sont pas forcément ceux qui connaissent les taux de chômage les plus élevés, observe Jean Ries

Lorsqu’il compare la proportion de dépenses en faveur des politiques de l’emploi par rapport au PIB en 2009, Jean Ries relève qu’en Belgique, en Espagne, en Irlande et au Danemark, les dépenses se situent entre 3,2 % et 3,8 % du PIB. En France et en Allemagne, les dépenses ont été respectivement de 2,4 % et 2,5 %.

En établissant un rapport entre taux de chômage et dépenses pour les politiques de l’emploi (toujours en 2009), le statisticien observe que les pays qui dépensent le plus dans les politiques de l’emploi ne sont pas forcément ceux qui connaissent les taux de chômage les plus élevés. Jean Ries relève ainsi que l’Autriche et les Pays-Bas, qui ont connu un taux de chômage inférieur à celui du Luxembourg, ont toutefois consacré 2,3 % et 2,9 % de leur PIB aux politiques pour l’emploi. L’Espagne par contre, le pays avec le taux de chômage le plus important (18,2 %) est dépassé au niveau des dépenses relatives par la Belgique, où le taux de chômage est nettement plus faible (8 %). De manière plus générale, note Jean Ries, la relation entre ces dépenses et le taux de chômage est faible, avec un coefficient de corrélation de 0.12. L’auteur de ce papier ne manque de signaler aussi que l’ampleur des dépenses consacrées aux politiques pour l’emploi ne dit rien sur l’efficacité de ces politiques.

La répartition des dépenses entre services de l’emploi, mesures dites "actives" et aides dites "passives" 

Jean Reis se penche ensuite sur la manière dont sont réparties les dépenses pour les politiques de l’emploi. Les données qu’il utilise sont en effet collectées selon une méthodologie harmonisée. Chaque intervention est classée dans une catégorie, selon sa finalité. Il existe neuf catégories, qui sont regroupées dans trois grands groupes : services, mesure et aides.

Les services regroupent les activités d’encadrement des services publics de l’emploi.

Au Luxembourg, en 2007, 16 millions d’euros ont été consacrés au service public de l’emploi proprement dit. Ce montant était de 18 millions en 2008 et en 2009. De 2009 à 2010, les dépenses pour les services sont passées de 18 à 21 millions d’euros. Ceci est imputable à l’augmentation du cadre de personnel de l’agence pour le développement de l’emploi (ADEM), explique Jean Ries qui indique que les effectifs de l’ADEM sont progressivement passés de 145 personnes au 1^_er janvier 2007 à 194 personnes au 1^_er janvier 2010 et à 228 personnes au 1^_er janvier 2011.

En 2009, les "services" représentaient 4 % des dépenses totales au Luxembourg et 11 % au niveau de l’Union Européenne.

Le deuxième groupe, appelé mesures, correspond à ce que d’aucuns qualifient de politiques "actives" pour l’emploi. Ce groupe est constitué par les mesures de formation et d’insertion des chômeurs, de mesures en faveur des travailleurs handicapés, de subsides à l’embauche ou encore de mesures de création d’emplois.

Au Luxembourg, les montants consacrés aux mesures sont passés de 141 millions d’euros en 2007 à 129 millions en 2008 et 142 millions en 2009. Les dépenses pour les mesures ont encore progressé de 19 % en 2010 et se sont établies à 169 millions d’euros.

Les "mesures" représentaient en 2009  29 % des dépenses au Luxembourg et 25 % des dépenses au niveau européen.

Le groupe des aides comprend les mesures visant à compenser les pertes de revenus suite à une perte d’emploi, à savoir les allocations de chômage complet et partiel ainsi que des pré-retraites. Les interventions dans ce troisième groupe sont parfois qualifiées de politiques "passives".

Ce sont les aides qui ont connu la progression la plus importante. Au Luxembourg, elles sont passées de 195 millions d’euros en 2007, à 207 millions en 2008 et à 331 millions d’euros en 2009. Une évolution que Jean Ries explique là encore par la hausse du chômage liée à la crise économique et par le recours massif aux allocations de chômage partiel au Luxembourg. Par contre, observe-t-il, les dépenses pour les aides ont baissé de 331 à 324 millions d’euros entre 2009 et 2010.

En 2009, les "aides" ont compté pour 67 % des dépenses totales au Luxembourg et 64 % dans l’Union Européenne.

Au Luxembourg, les politiques actives sont à 75 % constituées de mesures d’incitations à l’emploi, alors qu’elles ne représentent que 24 % des politiques actives dans l’UE

Jean Ries s’intéresse ensuite au "policy-mix" de la politique active de l’emploi. Concrètement, explique-t-il, il s’agit de savoir comment les dépenses pour les "mesures" sont réparties entre les six différentes catégories d’interventions.

Au Luxembourg, la catégorie "Incitations à l’emploi" représente 75 % des dépenses pour les politiques actives de l’emploi, tandis qu’au niveau de l’UE cette catégorie ne représente que 24 % des dépenses.

En 2010, l’Etat luxembourgeois a dépensé près de 106 millions d’euros pour les "incitations à l’emploi" et trois mesures ont constitué 85 % des dépenses de ces "incitations à l’emploi" : l’indemnité compensatoire en faveur des travailleurs reclassés (34 %), l’aide au réemploi (32 %) et les mesures d’intégration et de réintégration professionnelles des travailleurs handicapés (17 %). Le reste de cette catégorie est partagé entre les aides à l’embauche de chômeurs âgés et de chômeurs de longue durée (11 %), le contrat d’initiation à l’emploi (5 %), la bonification d’impôt pour l’embauche de chômeurs (1 %) et les aides à la mobilité géographique (0,2 %).

Dans l’ensemble de l’UE, 43 % des dépenses sont réalisées en faveur de la formation professionnelle des chômeurs. Par contre, au Luxembourg, la formation professionnelle ne représente que 9 % des dépenses pour les politiques actives.

Les aides à la création d’entreprise sont quasiment inexistantes au Luxembourg. Au niveau des 27 pays membres de l’Union Européenne, ce type d’intervention représente pourtant 7 % des dépenses pour les politiques d’activation

Les préretraites représentent 20 % des mesures passives au Luxembourg, contre 6 % au niveau de l’Union Européenne

Parmi les "aides", parfois appelées mesures passives, Jean Ries distingue deux types d’interventions : premièrement les mesures visant à garantir le revenu des travailleurs en cas d’absence d’un emploi, autrement dit les allocations de chômage complet et de chômage partiel et d’autre part, les préretraites. Que ce soit au niveau du Luxembourg ou de l’UE, le premier type de mesures domine cette catégorie, relève le statisticien. Néanmoins, observe Jean Ries, les préretraites jouent un rôle beaucoup plus important au Luxembourg que dans l’ensemble de l’UE : au Luxembourg, les préretraites représentent 20 % des dépenses pour les politiques passives, tandis qu’elles ne constituent que 6 % de ces dépenses au niveau de l’UE.

En 2007, et en 2008, les dépenses pour les préretraites représentaient encore près de 30 % des mesures passives au Luxembourg et 9 % au niveau de l’UE. La crise économique a donc eu un effet important sur l’importance relative de ces deux types de mesures, souligne Jean Ries. La crise a en effet fait progresser les dépenses pour les mesures de soutien aux chômeurs de 60 % entre 2008 et 2009. Les indemnités de chômage ont progressé de 39 %. Les garanties des créances en cas de faillite ont progressé de 29 %. Les indemnités de chômage partiel, quant à elles ont été multipliées par un facteur de 23 entre 2008 et 2009. En 2010, Jean Ries note que la situation s’est stabilisée quelque peu puisque les indemnités de chômage partiel ont reculé. Mais elles sont restées à un niveau très élevé comparé aux années 2007 et 2008.