Les ministres européens de l’Agriculture réunis en Conseil ont tenu le 15 mai 2012 un débat d'orientation consacré à l'écologisation de la politique agricole commune (PAC) dans le cadre de la réforme de la PAC.

L’évolution de la discussion au sein du Conseil sur l’écologisation de l’agriculture européenne

Se référant aux discussions précédentes, la présidence danoise a noté que l'ambition d'écologiser la PAC pendant la période 2014-2020, tant dans le pilier I que dans le pilier II, recueillait un large soutien au sein du Conseil. Les délégations ont reconnu selon elle que le principe de l'écologisation des paiements directs et le pourcentage imputable à l'écologisation font partie des discussions en cours sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020 ; mais de l’autre côté, les Etats membres ont clairement indiqué que, pour réaliser cette ambition, il est nécessaire d'adapter les modalités proposées par la Commission.

Il était ressorti des débats antérieurs  que la plupart des Etats membres voulaient que les mesures supplémentaires d'écologisation soient cohérentes avec les conditions objectives qui leur sont propres, simples dans leur application et leur contrôle, que les coûts de mise en œuvre restent proportionnels à leur finalité et que les mesures envisagées respectent des conditions de concurrence équitable dans l'ensemble de l'UE et génèrent le même niveau d'effets bénéfiques supplémentaires dans tous les États membres.

D’ores et déjà, un certain nombre de propositions avaient été faites par les Etats membres. Ici quelques exemples :

• élargir le champ d'application de la notion des mesures "vertes par définition" en reconnaissant d'autres mesures que l'agriculture biologique, y compris des opérations spécifiques en faveur de l'environnement et du climat dans le cadre du pilier II, ainsi que des zones ayant une valeur environnementale spécifique,
• ajuster les paramètres de la diversification des cultures, notamment le seuil minimal et la définition de "culture",
• ajuster la définition de pâturages permanents et maintenir ces surfaces au niveau régional,
• ajuster les conditions à l'égard des surfaces d'intérêt écologique afin de respecter le seuil de 7 % en termes de champ d'application et pour reconnaître les efforts déployés aux niveaux local et régional. En outre, tenir compte des préoccupations concernant les coûts administratifs liés à l'inclusion de particularités topographiques dans le système d'identification des parcelles agricoles,
• réexaminer le niveau des sanctions applicables si les objectifs d'écologisation n'ont pas été atteints,
• ne pas inclure les exigences en matière d'écologisation dans le scénario de référence pour les mesures agroenvironnementales et climatiques du second pilier ni dans les paiements concernant la directive-cadre sur l'eau,
• réexaminer l'inclusion de la directive-cadre sur l'eau, en particulier, dans la conditionnalité.

Les deux questions traitées lors du débat du 15 mai

Le débat du 15 mai a finalement tourné autour de deux questions :

1. les ajustements à apporter en priorité à la proposition de la Commission afin d'introduire la flexibilité requise pour atteindre les objectifs en matière d'écologisation;
2. d'éventuelles mesures supplémentaires et une éventuelle plus grande flexibilité, en particulier en ce qui concerne les surfaces d'intérêt écologique, tout en respectant les objectifs pour ce qui est des effets bénéfiques pour l'environnement, du renforcement de la biodiversité, de l'amélioration de la qualité des sols et de l'eau, ainsi qu'en matière de paysage. Et ce tout en contribuant à l'atténuation des changements climatiques et à l'adaptation à ces changements.

La position du Luxembourg alors que la Commission s’apprête à faire des concessions

Le ministre luxembourgeois de l’Agriculture, Romain Schneider, a pris position en expliquant que les débats sur le verdissement de la PAC ont montré que les propositions initiales de la Commission ne sont pas assez différenciées pour être mises en œuvre efficacement sur tout le territoire de l’UE.

Il a néanmoins remercié le commissaire européen en charge de l’Agriculture, Dacian Ciolos, pour les ouvertures qu’il venait de faire, des ouvertures "qui seront encore analysées, mais qui vont dans la bonne direction", a souligné Romain Schneider.

En effet, le matin même du débat, Dacian Ciolos s'était dit prêt à faire preuve de "flexibilité" pour adapter ses propositions sur le "verdissement" des aides agricoles aux remarques très critiques des gouvernements. Une des "flexibilités" proposées portait sur un élargissement de la définition des pâturages permanents, cela pour permettre d'inclure certains types de pâturages plantés de bruyères ou de tenir compte des agriculteurs qui effectuent des rotations de cultures de longue durée sur leurs terres. Il s’agit de leur permettre de maintenir leurs pratiques, sans les forcer à se hasarder vers de nouvelles plantations injustifiées. Le commissaire s'est également dit, écrit l’AFP, ouvert à de plus larges exemptions de l'obligation de diversifier les cultures qu'il entendait imposer pour faire en sorte que les exploitations pratiquant la monoculture reviennent à des modes d'exploitation plus équilibrés.

Dans son intervention, Romain Schneider a plaidé, en répondant à la première question, pour plus de subsidiarité afin de donner aux Etats membres la flexibilité nécessaire pour adapter le verdissement aux spécificités des différentes régions d’Europe. Cela devrait se matérialiser par un choix plus large d’options offertes aux Etats membre. Le Luxembourg est en tout cas opposé à l’inclusion de critères et d’obligations supplémentaires agro-environnementales  dans le pilier I, car cela risque de modifier la ligne de base du pilier I et de modifier la structure des programmes agro-environnementaux. Le Luxembourg préfère que le verdissement s’opère par le pilier II, où les mesures seront plus incitatives et ciblées. Par conséquent, le Luxembourg est aussi favorable à un  transfert d’une partie du budget du pilier I vers le pilier II, avec l’obligation d’utiliser dans ce cadre les fonds dans programmes agro-environnementaux.

Quant aux options de verdissement dans le pilier I, le Luxembourg est pour une approche similaire à celle proposée pour l’agriculture biologique en faveur des exploitations qui participent sur toute leur surface à des programmes agro-environnementaux et autres activités à certification externe, comme par exemple des travaux liés à la durabilité. Une autre revendication luxembourgeoise est que la liste communautaire des mesures de  verdissement soit élargie, par exemple aux cultures protéagineuses. Aussi, les Etats membres devraient-ils avoir la possibilité de choisir librement dans cette liste. Enfin, le Luxembourg est contre une inclusion de la directive-cadre sur la gestion de l’eau  dans le verdissement, car sa mise en œuvre s’effectuera selon un calendrier non harmonisé dans les Etats membres, alors que la nouvelle PAC est censée être en vigueur au 1er janvier 2014.

Répondant à la deuxième question, Romain Schneider a estimé que prévoir  7 % des surfaces agricoles comme surfaces écologiques est trop élevé. Pour lui, la limite raisonnable afin de sauvegarder la productivité de l’agriculture et son rôle dans la sécurité de l’approvisionnement se situe entre 2 et 3 % des surfaces. Sa position, a-t-il souligné, est conforme au consensus au sein du G20 qui est d’augmenter la production agricole mondiale. Toutes les surfaces d’une exploitation doivent pouvoir être prises en compte, et il faut inclure les pâturages permanents. Il faut également inclure comme surfaces verdies les surfaces touchées par des mesures de protection de la nature selon la directive Habitat, les surfaces inclues dans des programmes dédiées à la biodiversité et d’autres programmes agro-environnementaux, ainsi que les bandes enherbées et les zones de protection des eaux. Les exploitations à haut ratio de pâturages permanents ne devraient pas être soumises à des obligations de consacrer des surfaces à des mesures écologiques. Les vignobles devraient eux aussi être exemptés.

Les positions des autres Etats membres dans les conclusions de la Présidence

Dans ses conclusions, la présidence danoise met en exergue que la majorité des Etats membres veulent plus de simplicité en vue de la mise en œuvre du verdissement, une approche "à la carte" qui permettrait aux Etats membres de faire un choix parmi des mesures plus nombreuses et plus adaptées. Quelques mesures proposées ont spécialement retenu l’attention de la Présidence comme une nouvelle définition des pâturages permanents afin de les favoriser au niveau régional plus qu’au niveau des exploitations, une modification des paramètres de la diversification des plantations, et diminuer les 7 % de surfaces destinées à des mesures agro-environnementales définis comme seuil pour la reconnaissance de l’effort de verdissement. La majorité des Etats membres pense aussi que les paiements directs du pilier I ne devraient pas être affectés si un exploitant n’atteint pas ses résultats en matière d’écologisation.

Les organisations environnementales n’ont par contre pas apprécié la tournure prise par la négociation sur les mesures d’écologisation. Pour le BUND allemand, il s'agit d'une "reculade inacceptable" par rapport aux ambitieux objectifs affichés au début par la Commission jusque là par le commissaire européen. Le porte-parole du WWF, cité par l’AFP, a déclaré : "Les Etats devraient prendre des mesures environnementales plus fortes au lieu de travailler à former un consensus derrière des portes closes dans le but de couler la politique de la Commission européenne."