La Banque européenne d’investissement (BEI)a fait évaluer le fonctionnement du Fonds européen d’investissements stratégiques (FEIS ou EFSI) issu du Plan Juncker qui vise à réduire les déficits d’investissement en Europe. Le rapport et ses recommandations ont été publiés le 5 octobre 2016. L’évaluation du fonctionnement du FEIS a pour but d’identifier "les éléments qui pourraient contribuer à améliorer son fonctionnement à l'avenir". Un rapport révélateur des nouvelles questions que le Groupe BEI doit affronter !

Le rôle du FEIS

Le FEIS entend contribuer à la réalisation de cet objectif en soutenant des investissements et en facilitant l'accès aux financements pour les PME et les entreprises de taille intermédiaire. Le double objectif du FEIS se reflète dans ses deux volets :

• le volet Infrastructures et innovation (IIW), mis en œuvre par la Banque européenne d’investissement, et

• le volet PME (SMEW), géré par le Fonds européen d'investissement (FEI).

La structure financière du FEIS comprend une garantie de 16 milliards d’EUR fournie au Groupe BEI par l’UE et une contribution en capital de 5 milliards d’EUR apportée par la BEI. Ces ressources financières renforcent la capacité de prise de risques du Groupe BEI et lui permettent de financer des projets qui visent à remédier aux lacunes du marché ou à des situations d'investissement sous-optimales, des opérations qui n’auraient pas pu être réalisées au cours de la même période, ou du moins dans la même mesure, sans le soutien du FEIS. Le FEIS doit également permettre au Groupe BEI de financer davantage de projets à haut risque ou des tranches de projets plus risquées.

Il devrait attirer d’autres investisseurs et, ce faisant, il entend mobiliser 315 milliards d’EUR d’investissements supplémentaires dans l’économie réelle sur une période de trois ans (mi-2015 à mi-2018). Cela concerne tant les investissements que l’accès des PME aux financements. Pour atteindre cet objectif, le portefeuille du FEIS devrait, en moyenne, avoir un effet multiplicateur de 15x : 1 euro d’appui du FEIS devrait, en fin de compte, permettre de mobiliser 15 euros d'investissements dans l'économie réelle.

"Le FEIS est en place et en bonne voie d’atteindre son objectif d'investissement", constate le rapport

Grâce aux efforts conjoints de la Commission européenne et du Groupe BEI, le FEIS a fait l’objet d’une élaboration, d'une mise en place et d'une montée en puissance rapides. Cela a été possible selon le rapport  parce que "le FEIS repose sur la structure et l’organisation existantes du Groupe BEI".

Par exemple, avant l’approbation du règlement instituant le FEIS, la BEI et le FEI ont été invités à stocker des projets issus de leurs réserves d’opérations. Dans le cas du FEI, il a pu mettre en œuvre des mandats existants confiés par la Commission européenne et la BEI.

La BEI et le FEI ont également élaboré une gamme de nouveaux produits présentant un profil de risque et un effet multiplicateur plus élevés. Ils doivent compléter leurs gammes de produits existantes et sont actuellement en cours de déploiement.

Les deux organisations ont embauché massivement et continuent d’embaucher pour réaliser les objectifs du FEIS. En outre, elles ont adapté leurs procédures, processus et systèmes internes, ainsi que leur organisation, pour intégrer les opérations réalisées au titre du FEIS.

À la fin de 2015, la structure de gouvernance du FEIS était en place conformément au règlement instituant le FEIS. Elle soutient désormais la mise en œuvre efficace du FEIS. Cette structure comprend le comité de pilotage, le directeur exécutif et son adjoint et le comité d’investissement.

S’agissant des approbations, pour la période se clôturant le 30 juin 2016, c’est-à-dire après un tiers de sa période d’investissement, le FEIS a réalisé environ un tiers de son objectif d’investissement global : les opérations approuvées au titre du FEIS ont atteint 17,45 milliards d’EUR, ce qui devrait contribuer à mobiliser 104,75 milliards d’EUR d’investissements au total. Les signatures s’établissent à 10,45 milliards d’EUR et devraient mobiliser 66,14 milliards d’EUR d’investissements au total.

S’agissant du montant total des investissements mobilisés, le rapport met en avant "des différences importantes entre les volets IIW et PME". Il les explique par le fait que le volet PME a pu utiliser des mandats existants (volet Garanties pour les PME de l’initiative InnovFin, mécanisme de garantie de prêts dans le cadre du programme COSME, mandat Ressources en capital-risque) pour accélérer des investissements, dans le droit fil de la définition de l’additionnalité que donne le Règlement instituant le FEIS. L’additionnalité y est définie comme le soutien qu’apporte le FEIS à des opérations qui i) remédient aux lacunes du marché ou à des situations d'investissements sous-optimales et ii) qui n’auraient pas pu être menées à bien dans la même mesure ou sur la même période sans l’appui du FEIS. De plus, les opérations de dette du FEI génèrent, habituellement, des multiplicateurs plus élevés que ceux de la BEI.

Bien que le FEIS soit encore dans un stade précoce, la BEI et le FEI collaborent activement avec des programmes de la Commission européenne et des instruments financiers pour créer des synergies et des complémentarités. La coopération se renforce également avec des banques et des institutions de développement nationales, avec lesquelles plusieurs opérations ont été signées et une réserve de projets se met progressivement en place.

Si la tendance actuelle se maintient et si la stratégie du FEIS en matière de nouveaux produits et de nouvelles formes de coopération se réalise, le rapport pense que l’ "on peut s'attendre, sur le plan des approbations, à ce que l'objectif global du Fonds européen pour les investissements stratégiques soit atteint".

Marges d’amélioration, un an après le lancement du FEIS

Pour faire en sorte que l'objectif de 315 milliards d’EUR mobilisés engendre une réduction des déficits d’investissement, le Plan d'investissement pour l'Europe et le règlement instituant le FEIS définissent une série de principes, de concepts et d’outils qui ont été rendus opérationnels. Sur la base de l’expérience acquise au cours de la première année de mise en œuvre du FEIS, le rapport suggère que certains d’entre eux pourraient bénéficier d'une réflexion approfondie.

Complémentarité entre les différents piliers du plan d'investissement pour l'Europe

L’évaluation permet de conclure que les avantages de la complémentarité entre les différents piliers du plan d'investissement pour l'Europe sont encore embryonnaires, principalement parce que le deuxième pilier (axé sur les services de conseil et le partage d'informations) n’est entré en vigueur que récemment et que le troisième pilier (portant sur l’environnement réglementaire, les réformes structurelles et la suppression des obstacles aux investissements) n’a fait, à ce jour, que des progrès modestes.

Une complémentarité accrue entre ces piliers faciliterait la mise en œuvre du FEIS et, partant, permettrait au Plan d'investissement pour l'Europe de réaliser ses objectifs de manière plus efficace. Cependant, bien que le Groupe BEI puisse influer sur la plateforme européenne de conseil en investissement (qu'il gère pour le compte de la Commission européenne), il a très peu d'influence sur le reste des deuxième et troisième piliers.

Par conséquent, l’équipe d’évaluation recommande à la Banque de porter cette question à l’attention de la Commission et des États membres et d’envisager ensemble la manière dont les autres piliers peuvent renforcer l’action du FEIS. Autrement, pense-t-elle, "le FEIS peut être empêché de réaliser ses objectifs, en matière, notamment, de volume, et de respecter ses limites indicatives de concentration sectorielle et géographique.

Concentration géographique sur les 15 Etats membres qui ont fait aprtie de l'UE avant les élargissements de l'UE de 2004 

Le rapport met en avant le considérant 13 du règlement instituant le FEIS qui indique que "le FEIS [...] devrait avoir pour but de contribuer au renforcement de la compétitivité de l’Union, [...], de sa cohésion économique, sociale et territoriale [...]". Partant de là, ses auteurs estiment qu’il "est préoccupant de constater que le portefeuille global du FEIS se concentre fortement sur l’Europe des 15 (92 %) et néglige l’Europe des 13 (8 %)". En effet, "après un an de mise en œuvre, le portefeuille d’opérations menées au titre du FEIS est fortement concentré", lit-on dans les recommandations.

Le rapport précise : "S’agissant du volet IIW, 63 % du montant total des signatures se concentrent au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne et 91 % dans les pays de l’Europe des 15. Quant au volet PME, 54 % des montants signés (à l’exclusion des opérations multi-pays) relèvent d'opérations réalisées en Italie, en France et en Allemagne et 93 % dans les pays de l’Europe des 15." Pour les rapporteurs, "cela est particulièrement problématique puisque la plupart des régions moins développées d’Europe se situent dans les treize pays d’Europe centrale et orientale de l’Union européenne".

À ce stade, ils ne peuvent que "formuler des hypothèses concernant les causes de la concentration géographique des opérations menées au titre du FEIS". Mais ce qui joue selon la direction de la BEI, c’est que "les États membres de petite dimension ont moins de capacités et d’assise financière pour mettre en œuvre et structurer des projets bancables. Très tôt, certains États membres ont créé des unités de coordination centrales pour les projets FEIS. Tous les États membres ne disposent pas de banques de développement nationales, susceptibles de contribuer à l’élaboration de projets, ou leurs banques de développement nationales sont très récentes." Les rapporteurs soulignent de leur côté qu’il "peut s’avérer nécessaire d’étendre les secteurs admissibles au titre du FEIS, détaillés au paragraphe 2 de l’article 9 du règlement instituant le FEIS, pour renforcer l’action du Groupe BEI dans les pays de l’Europe des 13. En clair, le critère de la cohésion devrait être cité expressément dans cet article.

Attirer l'investissement privé

La pénurie d'investissements privés a été un argument majeur à l'appui de la création du FEIS, lequel devrait, conformément au règlement l’instituant et dans la mesure du possible, maximiser les investissements privés. À ce jour, environ 62 % de la totalité des investissements mobilisés par le FEIS reposent sur des financements privés, ce qui est positif. Toutefois, il est important de maintenir l’ambition d’attirer des investissements privés pour relever les défis qui sont à l’origine du Plan d'investissement pour l'Europe et pour favoriser les répercussions souhaitées sur l’économie. Des efforts doivent être selon le rapport déployés pour accroître les résultats en matière de mobilisation de capitaux privés. De plus, le montant des financements publics mobilisés étant l’un des principaux indicateurs de résultat du FEIS, il conviendrait, selon la bonne pratique, de fixer un objectif spécifique.

Le tableau de bord

Le tableau de bord du FEIS sert à évaluer l’admissibilité et la qualité d'un projet. Il comprend quatre piliers qui englobent un certain nombre d'indicateurs pertinents. Le premier pilier évalue l’admissibilité du projet eu égard aux objectifs stratégiques. Le deuxième pilier est axé sur la qualité et la viabilité d'un projet (notamment la viabilité technique et le taux de rentabilité économique). Le troisième pilier détermine la contribution technique et financière de la BEI à la réalisation du projet et le quatrième pilier comprend un certain nombre d'indicateurs complémentaires relatifs au projet, au secteur et au pays concernés.

L’évaluation décrit la manière dont le tableau de bord est utilisé et souligne le fait qu'il aide le comité d’investissement à déterminer s’il est opportun d'utiliser la garantie de l’UE pour des opérations de la BEI. Toutefois, les opérations étant proposées individuellement à partir d'une réserve et non par lots, le tableau de bord n’est pas utilisé pour définir des priorités. En outre, pour éviter toute confusion, l’évaluation appelle le tableau de bord à se référer à des critères de sélection de projets, plutôt qu’à l’expression "valeur ajoutée". L’expression "valeur ajoutée" pourrait alors être réservée à la valeur ajoutée économique des projets (telle que mesurée par le taux de rentabilité économique, par exemple) ou à la valeur ajoutée du concours du FEIS, telle qu’exprimée sur la base du critère d’additionnalité.

Le critère d'additionnalité

Conformément au règlement instituant le FEIS, la garantie de l’UE sera accordée à l’appui d'opérations qui remplissent le critère d’additionnalité. Le règlement stipule également que les financements au titre du FEIS apportent de l’additionnalité à un projet s’il peut être admis au titre des activités spéciales de la Banque (prêts notés D- ou inférieurs). L’évaluation estime que le règlement pourrait être plus explicite à cet égard parce qu’il y a eu des situations dans lesquelles, malgré le profil de risque élevé d’un projet, l’additionnalité a été remise en question par certaines parties prenantes. Il est établi que, dans la pratique, les équipes de projet de la BEI documentent et évaluent l’additionnalité pour chaque projet, qu'il relève ou non des activités spéciales. Par conséquent, elles vont au-delà des exigences formelles du règlement et devraient poursuivre sur cette voie pour s’assurer que le dossier relatif au projet concerné est cohérent et atténue le risque de réputation pour le FEIS.

La portée du FEIS pour mobilsier de l'investissement

La réalisation de l’objectif d’investissement de 315 milliards d’EUR à la fin de la période d'investissement dépend selon le rapport "des hypothèses formulées concernant l’effet multiplicateur de l’appui de la BEI et du FEI". Néanmoins, "le multiplicateur réel ne peut être mesuré qu’au niveau du portefeuille et à la fin de la période d’investissement". Toutefois, soulignent les rapporteurs, "le Groupe BEI est tenu de suivre l’évolution des effets de sa stratégie pour atteindre l’objectif de 315 milliards d’EUR". Pour cette raison, le Groupe BEI a consacré des ressources considérables à l’élaboration, avec la Commission européenne, d'une méthodologie permettant d’estimer les multiplicateurs de différents types de produits. Pour démontrer que le soutien du FEIS a véritablement induit (ou mobilisé) l’investissement de tiers, la BEI devrait selon le rapport "poursuivre son analyse et déterminer, avec ses clients, dans quelle mesure, selon eux, les financements au titre du FEIS ont contribué à mobiliser d’autres investisseurs". Toutefois, concède nt les rapporteurs, "il convient d’admettre que les multiplicateurs et les documents y afférents ont un caractère indicatif et ne peuvent démontrer la causalité entre les financements au titre du FEIS et d’autres sources de financement".

Gouvernance

La gouvernance du FEIS est étroitement liée à la structure de gouvernance, à l’organisation et à la gestion du cycle des projets de la BEI. L’évaluation permet de conclure que les organes décisionnels du FEIS ont été mis en place et fonctionnent comme envisagé dans le règlement instituant le FEIS : ils complètent les structures existantes du Groupe BEI sans empiéter ou influer sur le processus décisionnel de la BEI ou du FEI. De plus, ils appuient la mise en œuvre rapide et efficace du FEIS. Cependant, trois aspects méritent davantage de réflexion : i) les procédures permettant de gérer les conflits d’intérêts potentiels devraient être étendues au comité de pilotage et alignées sur celles d’autres organes de décision du FEIS et du Conseil d'administration ; ii) les rôles et responsabilités du bureau du directeur exécutif, du secrétariat du FEIS et des services de la BEI collaborant à la mise en œuvre du mécanisme pourraient être plus explicites pour éviter les doubles emplois potentiels ; et iii) les lignes de communication devraient être rendues plus explicites, en particulier entre les différents organes de décision du FEIS et entre les organes de décision du FEIS et la BEI.

Un changement transformationnel pour le Groupe BEI

Pour le rapport, un fait marquant est qu’en "relativement peu de temps, le FEIS a engendré des modifications importantes au sein du Groupe BEI".

Les conséquences de ces modifications peuvent avoir des incidences à long terme, parmi lesquelles :

• l'embauche d'un nombre important de nouveaux agents,
• l'adaptation de procédures, de processus et des aspects des systèmes et de l'organisation internes,
• le profil de risque et les multiplicateurs plus élevés des nouveaux produits financiers,le portefeuille d'opérations FEIS existant qui devra être géré bien au-delà de la période d’investissement initiale du FEIS,
• les exigences en matière de transparence et
• la conscience accrue de la nécessité de démontrer l'impact, l'additionnalité et l'effet de catalyseur de ces opérations.

Conclusions générales

Les conclusions générales de l’évaluation sont :

• le FEIS, désormais opérationnel, a été mis en place en très peu de temps. Il affiche de bons résultats en matière d'approbations au regard de son objectif qui vise à mobiliser au total 315 milliards d'EUR d'investissements dans l'économie réelle, mais il accuse un certain retard concernant les signatures et les décaissements ;

• pour faire en sorte que cet objectif conduise effectivement aux buts poursuivis par le FEIS, certains aspects doivent être améliorés. Il s’agit notamment de la complémentarité avec les deux autres piliers du Plan d'investissement pour l'Europe, de la part attendue des investissements privés par rapport aux investissements publics, de la structure de gouvernance, du concept d’additionnalité, de la répartition géographique des opérations au titre du FEIS et du suivi du rythme des signatures et des décaissements.