La Commission européenne a publié le 18 novembre 2010 une communication intitulée "La politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020: Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir".

Cette réforme vise à faire de l'agriculture européenne un secteur plus dynamique et plus compétitif, et plus à même de répondre aux objectifs de la stratégie Europe 2020, à savoir promouvoir une croissance durable, intelligente et inclusive.

Ce document décrit trois options pour la réforme à venir.

À l'issue des débats sur la question, la Commission présentera à la mi-2011 des propositions législatives formelles.

Il y a quelques mois, la Commission a organisé un débat public et une grande conférence sur l'avenir de la PAC. Il ressort de la grande majorité des contributions que la PAC doit se concentrer sur trois objectifs principaux:

• une production alimentaire viable (la fourniture de denrées alimentaires saines et en suffisance visant à garantir la sécurité alimentaire, dans un contexte de croissance de la demande mondiale, de crise économique et de volatilité accrue du marché);
• la gestion durable des ressources naturelles et l'action en faveur du climat (les agriculteurs sont souvent contraints de faire passer les considérations environnementales avant toute considération économique, sans toutefois pouvoir répercuter ces coûts sur le marché);
• le maintien d'un équilibre territorial et de la diversité des zones rurales (l'agriculture demeure l'un des principaux moteurs économiques et sociaux et un élément déterminant du dynamisme en milieu rural).

La communication publiée étudie les instruments susceptibles de servir la réalisation de ces objectifs.

En ce qui concerne les paiements directs, la communication met l'accent sur la nécessité de redistribuer, de réaménager et de mieux cibler le soutien, en le fondant sur des critères objectifs, équitables et facilement compréhensibles pour les contribuables. Ces critères devront être tant économiques (la fonction des paiements directs étant de garantir un "soutien au revenu") qu'environnementaux (les agriculteurs fournissant des biens d'intérêt général), et le soutien devra être davantage orienté vers les agriculteurs actifs. Les fonds devraient être répartis de manière plus équitable et dans des conditions économiquement et politiquement réalisables, moyennant toutefois une période de transition destinée à éviter une rupture brutale.

L'une des options pourrait consister à octroyer un soutien au revenu de base (qui pourrait prendre la forme d'un paiement uniforme pour chaque région - et non pas d'un paiement forfaitaire pour l'ensemble de l'UE – basé sur de nouveaux critères et plafonné à un certain niveau), auquel s'ajouteraient un paiement obligatoire à portée environnementale pour le financement d'actions supplémentaires (annuelles) allant au-delà des règles de base en matière de conditionnalité (couverts végétaux, rotation des cultures, pâturages permanents, gel des terres à des fins écologiques, etc.), un paiement octroyé aux exploitants des zones présentant des contraintes naturelles spécifiques (défini au niveau de l'UE et complémentaire des paiements versés au titre des mesures de développement rural) et un paiement "couplé" plafonné et optionnel en faveur de certaines formes d'agriculture particulièrement vulnérables (semblable au paiement optionnel introduit [au titre de l'article 68] dans le bilan de santé de la PAC). Un régime de soutien simple et spécifique devrait renforcer la compétitivité des petites exploitations, réduire les lourdeurs administratives et contribuer à la vitalité des zones rurales.

En ce qui concerne les mesures de marché, telles que l'intervention publique et l'aide au stockage privé, il serait possible d'introduire des mesures de rationalisation et de simplification et éventuellement de nouveaux éléments touchant à l'amélioration du fonctionnement de la chaîne alimentaire. Ces mécanismes constituaient certes les instruments traditionnels de la PAC, mais les réformes successives ayant davantage axé l'agriculture européenne sur le marché, ils ont été réduits à des mesures du type «filet de sécurité», à tel point que les stocks publics ont pratiquement disparu. Alors qu'en 1991 encore les mesures de marché représentaient 92 % des dépenses de la PAC, leur part dans le budget de la PAC ne s'élevait plus qu'à 7 % en 2009.

La politique de développement rural a permis de renforcer la durabilité du secteur agricole et des zones rurales, du point de vue économique, environnemental et social, mais des voix s'élèvent toutefois pour que les aspects liés à l'environnement, au changement climatique et à l'innovation soient pleinement intégrés, de manière horizontale, dans tous les programmes. L'attention est portée sur l'importance que revêtent les ventes directes et les marchés locaux, ainsi que sur les besoins spécifiques des jeunes agriculteurs et des nouveaux exploitants. L'approche LEADER sera mieux intégrée. Pour plus d'efficacité, il est proposé d'évoluer vers une approche davantage fondée sur les résultats, éventuellement assortie d'objectifs quantifiés. L'un des nouveaux éléments de la future politique de développement rural devrait être un ensemble d'outils de gestion des risques permettant de réagir plus efficacement aux aléas du marché et à la volatilité des revenus. Les États membres devraient pouvoir disposer de solutions pour faire face aux risques liés à la production et au revenu, solutions qui vont d'un nouvel outil de stabilisation des revenus compatible avec l'OMC à un soutien renforcé en faveur des instruments d'assurance et des fonds communs. Comme pour les paiements directs, il conviendrait de prévoir une nouvelle répartition des fonds, basée sur des critères objectifs, tout en évitant une rupture brutale par rapport au régime actuel.

La communication distingue trois options possibles pour l'orientation à donner à la PAC afin de relever ces grands défis:

1. remédier aux insuffisances les plus pressantes que présente la PAC par des changements progressifs;
2. faire de la PAC une politique plus écologique, plus équitable, plus efficiente et plus efficace;
3. renoncer aux mesures de soutien au revenu et aux mesures de marché et concentrer l'action sur les objectifs en matière d'environnement et de changement climatique.
   

Dans ces trois options, la Commission prévoit le maintien du système actuel à deux piliers : 

• un premier pilier comprenant les paiements directs et les mesures de marché, dont les règles sont clairement définies au niveau de l'UE,
• un deuxième pilier comprenant les mesures pluriannuelles de développement rural au sein duquel les options sont formulées au niveau de l'UE mais où le choix définitif en ce qui concerne les régimes revient aux États membres ou aux régions dans le cadre d'une gestion conjointe.

Il est un autre élément commun aux trois options, c'est l'idée que le futur système de paiement direct ne pourra pas reposer sur des périodes de référence historiques mais devrait être lié à des critères objectifs. Des critères plus objectifs devront également être définis en ce qui concerne les dotations pour le développement rural.

Questions sur la communication de la Commission européenne sur l'avenir de la PAC

Quelles sont les orientations de la Commission pour rendre l'agriculture européenne plus compétitive ?

La compétitivité à long terme du secteur agricole passe par sa capacité à surmonter le défi du changement climatique et de l'utilisation durable des ressources naturelles tout en étant plus productif. Pour y parvenir, il est nécessaire de maintenir l'aptitude de l'agriculture, sur l'ensemble du territoire européen, à se montrer innovante, à investir et à faire face aux évolutions des marchés.

La Communication de la Commission suggère plusieurs éléments clefs.

D'abord, revoir l'architecture des paiements directs. Ils doivent intégrer une composante "verte" de compétitivité écologique et être distribués de façon plus équitable et plus transparente.

Ensuite, il convient de renforcer les efforts en matière d'innovation et de lutte contre le changement climatique dans le cadre des programmes de développement rural.

Enfin, il est nécessaire de travailler sur la transparence de la chaine alimentaire et d'examiner la possibilité d'offrir aux Etats membres de nouveaux outils pour lutter contre la volatilité excessive des prix des matières premières agricoles.

Pourquoi la PAC doit-elle être plus équitable ?

Des critères de soutiens hérités du passé. Les critères de référence des paiements directs entre les agriculteurs des anciens Etats membres de l'UE datent des années 2000-2002. Des montants ont été fixés en fonction des volumes de production de l'époque. Il est pour la Commission européenne nécessaire de les faire évoluer vers un mécanisme plus objectif et plus juste pour l'ensemble des agriculteurs et des Etats membres.

Prendre en compte les élargissements. Actuellement coexistent deux mécanismes de référence des soutiens directs. L'un pour les anciens Etats membres fondé sur des critères historiques, l'autre pour les Etats membres ayant adhéré à l'UE à partir de 2004, basé sur un montant unique par hectare. Un système nouveau, adapté à l'ensemble de l'UE, équitable et transparent, doit être instauré.

Mieux soutenir la diversité de l'agriculture européenne. Les critères de référence doivent intégrer la dimension économique des paiements directs destinés à soutenir le revenu agricole ainsi que leur dimension  environnementale (garantir la production de biens publics par les agriculteurs). Des solutions pragmatiques d'un point de vue économique et politique sont à l'étude de façon à créer les conditions d'un soutien équitable qui prenne en considération un ensemble de paramètres liés au contexte social, économique et environnemental dans lequel travaillent les agriculteurs.

Les paiements directs doivent-ils être plafonnés?

Les soutiens directs sont des aides aux revenus indispensables au maintien d'une agriculture sur l'ensemble du territoire européen. Dès lors, il convient de s'assurer que les aides publiques soient ciblées sur les agriculteurs actifs qui en ont vraiment besoin. Au-delà d'un certain montant, les aides perdent de leur pertinence, sauf lorsque des éléments tangibles, liés à l'emploi salarié, les justifient.

La PAC peut-elle être plus utile pour les petites exploitations ?

Il ne s'agit pas d'aider des exploitations qui ne sont pas viables, mais de stimuler leur intégration au marché. Il faut rendre la PAC plus simple. Les démarches administratives freinent l'accès des petites exploitations aux soutiens de la PAC, alors que celles-ci jouent un rôle économique important dans la dynamique de certaines zones rurales. Un travail de simplification doit être mené de façon à assurer un accès juste aux politiques publiques, à l'ensemble des acteurs économiques.

Les régions défavorisées seront-elles soutenues de façon spécifique ?

Les soutiens prévus actuellement dans le cadre des programmes de développement rural ne seront pas remis en cause. Le maintien de l'agriculture dans les zones où il est plus difficile de produire constitue un élément essentiel de préservation de la biodiversité et de territoires ruraux dynamiques. Les contraintes naturelles spécifiques pourraient donc également être prises en compte dans le calcul des paiements directs.

Quelles seront les pratiques agricoles encouragées pour lutter contre le changement climatique et préserver l'environnement?

Il n'y a pas à ce stade de liste exhaustive des pratiques agricoles qui seront soutenues par le biais d'une composante "verte" des paiements directs. Une étude d'impact est en cours afin de déterminer les techniques les plus pertinentes. A titre d'exemple, on peut mentionner le maintien du couvert végétal la rotation des cultures, la création de jachères environnementales ou les prairies permanentes.

Le maintien d'un couvert végétal pendant la période hivernale consiste à semer certaines plantes immédiatement après les récoltes. Cela permet d'enrichir, d'améliorer la capacité de rétention d'eau et de lutter contre l'érosion des sols. Cela permet également de produire ce que l'on appelle des "cultures dérobées".

La rotation des cultures est une méthode traditionnelle qui respecte la capacité des sols à se régénérer. Elle offre l'avantage de réduire le recours aux produits chimiques (pesticides, herbicides, fertilisants).

Les prairies offrent des réservoirs de biodiversité considérables. Elles constituent des écosystèmes à haute valeur ajoutée en terme de sols, d'utilisation de l'eau, de séquestration du carbone et de paysages.

Les jachères environnementales enrichissent les écosystèmes agricoles en préservant des refuges pour la faune et la flore. Pour déployer tout leur potentiel, les jachères doivent être fauchées de façon méticuleuse afin de préserver le développement de petits arbustes.

Est-il nécessaire de garder les deux piliers de la PAC ?

Les deux piliers sont deux facettes complémentaires de la PAC.

Le premier pilier doit permettre de soutenir les agriculteurs sur une base annuelle pour faire face à des défis communs à l'ensemble de l'UE.

Le second, y compris avec l'approche "Leader", constitue un outil d'investissement pluriannuel et flexible, adapté aux réalités locales de chaque Etat membre, notamment pour soutenir la compétitivité, l'innovation, la lutte contre le changement climatique et la durabilité de l'agriculture.

Pourquoi la Communication n'est-elle pas détaillée sur certains points?

La Communication de la Commission ne rentre pas dans tous les détails de la réforme. Il faut attendre les propositions législatives qui seront présentées d'ici à l'été 2011. Le texte présenté aujourd'hui est un document politique qui donne les grandes orientations sur la base des défis identifiés pendant le débat public mené en début d'année. D'ici à la présentation des propositions législatives, des études d'impact précises seront menées afin de définir les outils les plus pertinents et efficaces pour répondre aux objectifs définis pas la Communication.

Quelles sont les prochaines étapes après la publication de la Communication ?

La Communication de la Commission va être débattue au sein du Conseil et du Parlement européen ainsi qu'au Comité économique et social et au Comité des régions de l'UE. La Commission organisera une consultation, où les parties prenantes seront invitées à soumettre leurs vues sur les options et à nourrir l'analyse d'impact des différentes options en soumettant des éléments analytiques. Tenant compte des études d'impact détaillées en cours pour chacune des  options de la Communication, la Commission préparera des propositions législatives qui seront présentées à l'été 2011. Elles suivront la procédure de co-décision appliquée pour la première fois à une réforme de la PAC, suite à l'entrée en vigueur du nouveau Traité. La PAC réformée devra entrer en vigueur en 2014.

Quels défis pour l'agriculture européenne demain ?

L'approvisionnement alimentaire. L'augmentation de la population mondiale et les changements d'habitudes alimentaires, d'après les experts de la FAO va faire que la demande en produits agricoles va progresser de 50 % d'ici à 2030 et de 70 % d'ici à 2050. L'Europe doit prendre sa part de responsabilité à l'échelle internationale en maintenant sa capacité à produire des produits de qualité en quantité suffisante respectant des standards sanitaires très élevés et en encourageant des pratiques de production durables afin de ne pas porter préjudice l'environnement.

L'utilisation durable des ressources naturelles. Le secteur agricole est un utilisateur clef des sols, de l'eau et de la biodiversité et un acteur majeur dans la constitution des paysages. Près de 14 millions d'exploitations gèrent plus de la moitié du territoire européen. L'agriculture et la sylviculture, c'est 80 % du territoire européen. L'agriculture peut offrir des réponses concrètes pour lutter contre le changement climatique et la perte du la biodiversité. De plus, les agriculteurs doivent faire évoluer leurs pratiques face au réchauffement des températures.

Le développement équilibré des territoires ruraux. L'agriculture est le moteur économique de la plupart des zones rurales, le socle sur lequel s'appui la filière agroalimentaire européenne. Au total, le secteur agroalimentaire, ce sont 17,5 millions d'emplois (13.5 % des emplois industriels). Il est essentiel de préserver un niveau d'attractivité acceptable pour les emplois agricoles, en particulier pour assurer un minimum de renouvellement des générations. Les revenus agricoles ne représentent que 40 % de la moyenne des revenus moyens européens.