"Le Luxembourg est sur la bonne voie pour dégager une politique plus forte de la gouvernance réglementaire, élément essentiel pour sa compétitivité future, mais doit poursuivre ses efforts". Tel est en quelques mots le message formulé par un rapport de l’OCDE rédigé dans le cadre du projet "Mieux légiférer en Europe".

Au cours de cet examen réalisé en partenariat avec la Commission européenne, l’OCDE s’est penchée sur 15 pays de l’UE avec l’objectif, pour chacun d’entre eux, d’évaluer leurs capacités de gouvernance réglementaire et d’identifier les écarts par rapport aux bonnes pratiques définies par l’OCDE et l’UE dans leurs politiques visant à mieux légiférer. Une mission conduite par Caroline Varley, de l’OCDE, et composée de "pairs" venus d’Italie et de Slovénie, a donc pris le temps de rencontrer à Luxembourg les différents acteurs de la gouvernance réglementaire en avril 2009.

L’étude "Mieux Légiférer en Europe : Luxembourg" qui vient d’être publiée à la suite de cette mission souligne que l’importance d’une bonne gouvernance réglementaire est reconnue, avec un soutien général pour une réglementation au service de la compétitivité et de l’économie.  Mais, observent les auteurs du rapport, l’avantage "comparatif" du Luxembourg a faibli avec le temps, les avancées des autres pays et une harmonisation progressive des cadres réglementaires. Il existe un certain retard global par rapport aux meilleurs des autres pays UE, selon l’OCDE.

Les auteurs du rapport notent cependant une prise de conscience de cette faiblesse relative. Le programme politique du gouvernement inclut ainsi clairement une volonté d’avancer. Des efforts  importants ont été menés pour structurer les initiatives autour d’une seule stratégie. Pour les experts de l’OCDE, il est essentiel de poursuivre cette intégration, notamment en renforçant le lien entre les études d’impact ex ante, les évaluations ex post et le processus de simplification administrative et législative.

Le renforcement du Comité à la Simplification Administrative (CSA) au sein du gouvernement est considéré comme une avancée importante par les auteurs du rapport qui voient là le signe que la gouvernance réglementaire représente une politique importante aux yeux du gouvernement. Cependant, l’étude constate aussi que les ressources et compétences à la disposition de la gouvernance réglementaire sont modestes. Et surtout, il convient de se poser la question de savoir comment assurer la pérennité de cette stratégie et de ce soutien. Le Luxembourg a aussi besoin de poursuivre les réformes de l’administration publique, sans lesquelles l’évolution de la gouvernance réglementaire risque de stagner.

Caroline Varley s’est attachée à présenter les recommandations clefs du rapport de l’OCDE lors de la conférence de presse qui s’est tenue au Mudam le 1^er décembre 2010 :

• Engager une réflexion sur les moyens d’assurer la pérennité de la politique de gouvernance réglementaire à long terme.
• Développer les actions en faveur du développement des études d’impact ex ante, de la consultation publique, et de la bonne maitrise de la transposition des directives de l’UE, ainsi qu’une politique de gestion réglementaire central-communal.
• Veiller à l’équilibre entreprises-citoyens dans l’élaboration future du programme.
• Élaborer une stratégie de la communication, partagé entre les organismes clés au centre du gouvernement, et visant à expliquer le lien fort qui existe entre une gouvernance réglementaire efficace, une économie performante et compétitive, et une administration apte à faire le mieux pour ses citoyens en matière de prestation de services.

A la lecture du rapport et des recommandations formulées par ses auteurs, la ministre à la Simplification administrative auprès du Premier Ministre, Octavie Modert, a insisté sur la nécessité de conduire sur la base de l’examen réalisé par l’OCDE une réflexion approfondie et surtout concertée afin de poursuivre la réforme engagée au Luxembourg en matière de simplification tant législative qu’administrative.

Focus sur le processus de transposition des textes communautaires, un des chapitres de l’étude

Un des chapitres du rapport était tout particulièrement consacré aux relations entre les Etats membres et l’Union européenne. Partant du constat que la transposition des textes communautaires a pris une importance considérable, le souci des observateurs était de s’interroger sur les moyens permettant de s’assurer que les textes transposant le droit communautaire sont entièrement cohérents avec les objectifs des politiques sous-jacentes, qu’ils ne créent pas de nouveaux obstacles au bon fonctionnement du marché unique européen et qu’ils n’aboutissent pas à une sur-réglementation et à faire peser inutilement des charges supplémentaires sur les particuliers et les entreprises.

La petite taille de l’administration par rapport avec les autres pays de l’UE constitue un défi majeur pour le Luxembourg, observent les auteurs du rapport. Comment s’organiser au mieux pour assurer une efficacité optimale des processus de négociation et de transposition des directives européennes ? Telle est la question qui se pose au Luxembourg qui doit faire face au même nombre de directives, donc au même volume de travail, que les autres pays de l’UE.

Selon les auteurs, le processus de négociation ne paraît pas soulever de problèmes majeurs. Le Luxembourg privilégie le processus de négociation dans le respect de la méthode communautaire et concentre ses efforts sur les dossiers les plus importants.

Le problème se situe plutôt en aval, avec la transposition, pour laquelle le Luxembourg affiche un déficit au-dessus de la cible fixée par la Commission européenne. Une approche plus structurée a récemment été mise en place pour le suivi des transpositions, avec un outil électronique de support, afin de pallier aux problèmes de retard dans la transposition des directives. Les auteurs du rapport font ainsi état de progrès récents. La transposition se fait normalement par voie législative, et il n’existe pas de dispositions particulières ou de voies rapides pour la transposition comme on peut en relever dans certains autres pays tels que le Royaume-Uni.

Toutefois, la loi modifiée du 9 août 1971 concernant l'exécution et la sanction des décisions et des directives ainsi que la sanction des règlements des Communautés européennes en matière économique, technique, agricole, forestière, sociale et en matière de transports permet la transposition de certaines dispositions techniques par voie d’un règlement grand-ducal.

Selon les auteurs, le Luxembourg "transpose plutôt bien" par rapport à son taux d’infractions. Celui-ci est en effet l’un des moins élevés parmi les membres de l’UE. Et Octavie Modert a bien insisté pendant son intervention pour expliquer que le retard dans la transposition était bien souvent lié à un souci de qualité de la transposition.

La sur-réglementation pourrait en revanche constituer un problème aux yeux des auteurs. Le principe "toute la directive, rien que la directive" est le mot d’ordre promulgué par le gouvernement, un principe qui cherche à concilier le besoin de ne pas aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour la transposition, et la nécessité d’être en règle pour éviter les procédures d’infraction. C’est un principe bien connu à travers l’administration, sans toutefois qu’il existe un consensus très clair sur sa mise en œuvre. Il semblerait qu’une partie de l’administration soit en difficultés - "certains ministères sont noyés dans les textes", citent ainsi les auteurs. D’autres intervenants ont suggéré que la qualité de la transposition est plutôt bonne. Les mêmes fonctionnaires sont responsables à la fois des négociations et de la transposition d’une directive. C’est en principe un atout, mais lorsqu’il y a lieu de choisir, la priorité est accordée à la négociation. Les problèmes liés à la transposition n’étant pas bien cernés mais probablement d’ordres différents, il serait utile d’envisager une évaluation, suggèrent les auteurs de l’étude. Le programme gouvernemental prévoit en effet une analyse du système actuel de transposition afin d’identifier d’éventuels problèmes pour élaborer et mettre en œuvre des solutions.

Les auteurs de l’étude soulignent enfin qu’il importerait à l’avenir que le suivi électronique de la transposition permette de vérifier dans quelle mesure le principe "la directive, rien que la directive" a été appliqué, afin de mesurer la mise en œuvre effective de ce dernier.

Dans leur rapport, Caroline Varley et ses consœurs recommandent donc au Luxembourg d’engager une évaluation de la procédure de transposition au niveau des directives individuelles et par ministère et/ou secteur, pour identifier où se situent les problèmes. Elles invitent par ailleurs à engager une réflexion sur les dispositions juridiques, si celles-ci s’avèrent une des raisons expliquant la difficulté de transposition. Enfin, le Luxembourg est invité à discuter de la problématique avec d'autres pays à moyens réduits tels que l’Irlande ou la Finlande.