La Commission européenne a mis sur la table le 28 novembre 2012 l'examen annuel de la croissance (EAC) 2013, qui fixe cinq priorités destinées à guider les États membres à travers la crise sur le chemin du retour à la croissance. L'EAC donne le coup d'envoi du semestre européen de la coordination des politiques économiques qui garantit que les États membres aligneront leurs projets budgétaires et économiques sur le pacte de stabilité et de croissance et la stratégie Europe 2020.

Parallèlement à l'EAC, la Commission a publié le même jour le second rapport sur le mécanisme d'alerte concernant les déséquilibres macroéconomiques (RMA) ainsi que son premier rapport annuel sur l'intégration du marché unique, qui surveille le fonctionnement du marché unique dans le processus du semestre européen.

Prochaines étapes

Dans les semaines et les mois à venir, les différentes formations du Conseil discuteront de l'EAC et présenteront un rapport au Conseil européen de mars afin qu'il puisse adopter des orientations politiques appropriées pour les États membres. Ces orientations seront intégrées dans les programmes économiques et budgétaires nationaux des États membres, envoyés à la Commission en avril.

Après avoir analysé ces programmes et compte tenu des priorités de l'EAC, la Commission publiera des recommandations par pays en mai, de sorte qu'elles puissent être approuvées par le Conseil européen de juin. Les États membres intégreront ensuite ces orientations politiques dans leur législation budgétaire et sectorielle annuelle.

Les cinq priorités identifiées l’an dernier restent d’actualité

Le principal message délivré par l'EAC cette année est le suivant : tandis que les politiques de l'UE montrent leurs premiers résultats – baisse des déficits, diminution des tensions sur les marchés financiers, signes d'une compétitivité en voie d'amélioration dans certains États membres – il est nécessaire de poursuivre les réformes pour favoriser une croissance durable et créer des emplois. C'est pourquoi la Commission considère que les cinq priorités définies dans l'EAC de l'an dernier n'ont rien perdu de leur pertinence, à savoir : assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance; revenir à des pratiques normales en matière de prêts à l'économie; promouvoir la croissance et la compétitivité; lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise; moderniser l'administration publique.

1. Procéder à un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance

La Commission constate que le ratio de la dette souveraine est passé, en quelques années à peine, de 60 % à 90 % du PIB en moyenne dans la zone euro. Son credo est donc qu’il convient par conséquent "d’assainir de toute urgence les finances publiques afin de soutenir les systèmes de protection sociale et les services publics, limiter les coûts de refinancement pour les États et autres autorités publiques et éviter les retombées négatives pour le reste de l’économie, y compris les éventuels effets de contagion à d’autres pays".

D’une manière générale, les efforts d’assainissement budgétaire actuellement consentis commencent à porter leurs fruits, observe la Commission qui estime que les déficits publics dans la zone euro devraient passer de plus de 6 % en moyenne du PIB en 2010 à un peu plus de 3 % en 2012 et que la dette publique devrait culminer à quelque 94,5 % l’an prochain dans la zone euro et en 2014 dans l’ensemble de l’UE, pour ensuite commencer à diminuer en pourcentage du PIB.

Conscients qu’à court terme, l’assainissement budgétaire peut avoir une incidence négative sur la croissance, les services de la Commission soulignent aussi que l’expérience montre que l’effet multiplicateur d’une politique budgétaire dépend des choix qui sont opérés en ce qui concerne la composition de l’ajustement. Ils insistent aussi sur le fait que reporter l’ajustement budgétaire pourrait se révéler plus coûteux encore en accroissant la pression sur les coûts de financement des Etats. Comme la situation varie d’un Etat à l’autre, la Commission préconise un effort d’assainissement budgétaire différencié, adapté à chaque pays, pour lequel le pacte de stabilité et de croissance fournit un cadre approprié dans la mesure où il met l’accent sur la position budgétaire sous-jacente et où les efforts d’assainissement préconisés par le Conseil sont exprimés en termes structurels. Ce qui permet aux Etats membres de se voir accorder un délai pour corriger leur déficit excessif, en cas de  détérioration de la situation économique.

En ce qui concerne le volet "dépenses" des budgets publics, la Commission met l’accent sur l’efficience et l’efficacité globales des dépenses. Si la situation diffère d’un pays à l’autre, la Commission a recommandé aux États qui envisagent de procéder à des coupes de se montrer sélectifs, de manière à préserver le potentiel de croissance et les filets de sécurité sociaux essentiels. La Commission insiste ainsi notamment sur le fait qu’il faut accorder la priorité aux investissements dans l’éducation, la recherche, l’innovation et l’énergie et de les renforcer, si possible, tout en veillant à ce que les deniers publics soient dépensés de manière efficiente. De même, elle appelle à mettre l’accent sur le maintien ou le renforcement du champ d'action et de l'efficacité des services de l'emploi et des politiques actives du marché du travail, telles que les formations pour les chômeurs et les dispositifs de garantie pour les jeunes.

Autre préconisation de la Commission en matière de dépenses, la poursuite de la modernisation des systèmes de protection sociale afin d’en garantir l’efficacité, la pertinence et la viabilité. Ses services jugent nécessaire d'accélérer les réformes des régimes de retraite afin d’aligner l’âge de départ à la retraite sur l’espérance de vie, de limiter l’accès aux régimes de départ anticipé à la retraite et d'allonger la durée de la vie active. Sans compter la nécessité d’entreprendre des réformes des systèmes de soins de santé afin d’en garantir le bon rapport coût-efficacité et la viabilité, en évaluant le fonctionnement de ces systèmes au regard de deux objectifs : une utilisation plus efficiente des ressources publiques et un accès à des soins de santé de qualité.

En ce qui concerne le volet "recettes" des budgets publics, la Commission note qu’une augmentation des impôts sur le revenu des particuliers et/ou des taux de TVA a été récemment observée dans de nombreux États membres. Mais ses services jugent qu’il est encore possible de déplacer la pression fiscale globale vers des bases d’imposition moins préjudiciables à la croissance et à la création d’emplois et de rendre les systèmes fiscaux plus efficients, plus compétitifs et plus équitables. La Commission recommande ainsi de réduire fortement la pression fiscale sur le travail dans les pays où elle est comparativement élevée et entrave la création d’emplois. Pour que les réformes n’aient pas d’incidence sur les recettes, d'autres taxes telles que les taxes sur la consommation, les impôts périodiques sur la propriété immobilière et les taxes environnementales pourraient être augmentées, estime encore la Commission. Elle préconise aussi de lever des recettes additionnelles en élargissant les bases d’imposition plutôt qu’en augmentant les taux d'imposition ou en créant de nouvelles taxes. L’examen annuel de croissance préconise ainsi de réduire ou de supprimer les exonérations fiscales, les taux réduits de TVA ou les exonérations des droits d’accise. Les subventions préjudiciables à l’environnement devraient être progressivement éliminées.

Autre recommandation, l’amélioration du respect des obligations fiscales par l’adoption systématique de mesures visant à réduire l’économie parallèle, à lutter contre la fraude fiscale et à garantir une plus grande efficacité de l’administration fiscale. La Commission invite aussi à réduire les avantages fiscaux incitant les entreprises à se financer par l’emprunt, ainsi qu’à  réformer la fiscalité immobilière et résidentielle afin d’éviter la résurgence de risques financiers dans le secteur du logement. Ses services appellent notamment à revoir les aspects des régimes fiscaux qui augmentent la propension des ménages à recourir à l’emprunt, généralement par une réduction d’impôt sur les emprunts hypothécaires.

2. Rétablir l’activité de prêt à l’économie

La Commission observe que les tensions sur les marchés de la dette souveraine et dans le secteur bancaire se sont attisées mutuellement, engendrant de graves problèmes de financement pour de nombreux emprunteurs. Elles ont également conduit à la fragmentation du système financier par pays, qui s’est accompagnée d’un repli des activités financières sur les marchés intérieurs nationaux. L’accès limité ou coûteux au financement qui en a résulté pour de nombreuses entreprises et de nombreux ménages a jusqu'à présent été un obstacle majeur à la relance dans toute l'Europe, notent encore les services de la Commission. Parallèlement, on observe un processus de désendettement de la part de certains acteurs qui cherchent à réduire leur exposition financière ou à augmenter leur épargne, ce qui peut constituer un obstacle à la relance à court terme.

Dans son examen annuel de croissance, la Commission rappelle les mesures prises au niveau de l’UE pour lutter contre les risques pour le secteur financier et pour remédier aux anciennes faiblesses des systèmes de régulation et de supervision, que ce soit par les efforts de recapitalisation dans le secteur bancaire, ou par le renforcement de la surveillance du secteur.

Au niveau national, la Commission liste les efforts pour promouvoir les autres sources de financement, augmenter la liquidité et réduire la dépendance traditionnelle des entreprises vis-à-vis du financement bancaire que pourraient faire les Etats membres. Elle appelle par exemple à promouvoir de nouvelles sources de capitaux, notamment les prêts interentreprises, à multiplier les possibilités d’émissions d’obligations d’entreprise et à faciliter l’accès au capital-risque. Autre possibilité d’action, réduire les retards de paiement par les pouvoirs publics, ou encore faire jouer aux banques publiques et aux institutions publiques de garantie un rôle plus actif dans le financement des PME.  La Commission plaide pour le soutien à des mécanismes innovants, tels que des mécanismes publics permettant aux banques d’emprunter à un taux plus faible à condition d’octroyer davantage de prêts à long terme aux entreprises ou de fournir des prêts moins coûteux et plus accessibles aux PME. Enfin, elle invite les Etats à adopter une approche équilibrée à l’égard des saisies immobilières, de façon à protéger les ménages vulnérables tout en évitant de surcharger les bilans des banques. Une approche qui comprend des mesures visant à instaurer le régime de la faillite personnelle permettant de modifier les conditions des hypothèques afin d'éviter les saisies, précise le document de la Commission.

La Commission appelle par ailleurs à exploiter pleinement les instruments financiers de l’UE, existants ou nouveaux, afin que ceux-ci jouent le rôle de catalyseurs d’investissements ciblés, en particulier en ce qui concerne les infrastructures essentielles. Elle cite notamment l’augmentation du capital de la BEI, le lancement des project bonds, ou encore les efforts faits pour reprogrammer et accélérer l’utilisation des fonds structurels.

3. Promouvoir la croissance et la compétitivité pour aujourd’hui et pour demain

La Commission part du constat que la crise accélère la mutation du paysage économique. Si la rapidité de la restructuration constitue à ses yeux un défi, elle doit également être mise à profit pour exploiter les nouvelles sources potentielles de croissance et d’emploi, jugent les services de la Commission qui ne perd pas de vue les problèmes à plus long terme qu’elle a identifié en termes de compétitivité. Si elle convient qu’il n’existe pas de recette unique, la Commission préconise cependant un certain nombre d’objectifs communs et de réformes.

Elle identifie ainsi plusieurs priorités, comme la promotion de l’innovation et des nouvelles technologies, l’augmentation de l’investissement public et privé dans la R&D, ou encore l’amélioration des performances des systèmes d’éducation et de formation et du niveau de compétences général, en associant plus étroitement le monde du travail au monde de l’enseignement.

La Commission prône aussi une amélioration de l’environnement des entreprises en assouplissant les formalités requises pour créer une entreprise, en simplifiant les procédures d’autorisation, d’octroi de licences et de mise en conformité avec la législation fiscale et en réduisant la charge administrative globale qui pèse sur les entreprises. Elle cible notamment les secteurs générateurs d’emplois tels que la construction, les services aux entreprises, la logistique, le tourisme et le commerce de gros.

La Commission appelle aussi à exploiter le potentiel de l’économie verte en établissant un cadre réglementaire prévisible et en promouvant l’émergence de nouveaux marchés et de nouvelles technologies. En particulier, des programmes plus ambitieux de rénovation en vue d’accroître l’efficacité énergétique – incluant les exigences de la directive de l’UE relative à l’efficacité énergétique, mais ne s’y limitant pas – peuvent entraîner d’importantes économies et de nombreuses créations d’emplois, en plus d’apporter des bénéfices environnementaux, est-il précisé. Une gestion des déchets, une gestion des eaux et un recyclage de meilleure qualité ont également un potentiel élevé de création d'emplois, tout en contribuant à garantir l'approvisionnement en ressources et matières rares.

Dans le domaine des services, la Commission souligne les avantages que les États membres auraient à améliorer la mise en œuvre de la directive sur les services en respectant l’obligation qui leur est faite de supprimer les restrictions fondées sur la nationalité ou la résidence du prestataire de services, en réexaminant la nécessité et la proportionnalité de la réglementation des services professionnels, en particulier la fixation des prix, et les limitations relatives aux structures d'entreprise et à l'actionnariat, mais aussi en réexaminant l’application de la clause sur la libre prestation de services afin de supprimer les doubles réglementations injustifiées dans les secteurs tels que la construction, les services aux entreprises et le tourisme, et en garantissant une politique des prix transparente dans les services de soins de santé. Enfin, elle appelle aussi à renforcer la concurrence dans le secteur du commerce de détail par la réduction des restrictions d’exploitation, et en particulier par la suppression de l’examen des besoins économiques.

Pour ce qui est de l’industrie des réseaux, la Commission appelle les Etats membres à développer les incitations appropriées pour un déploiement rapide, à l’échelle du pays, des infrastructures nécessaires à l’internet à haut débit, ainsi que le transfert mobile de données. Les gouvernements doivent libérer les fréquences pour le haut débit sans fil, préconise la Commission qui les invite aussi à garantir la transposition et la mise en œuvre intégrales du troisième paquet "énergie", en particulier en dégroupant les réseaux, en garantissant l’indépendance et les pouvoirs nécessaires des régulateurs nationaux et en supprimant progressivement les prix réglementés de l’énergie, tout en protégeant les consommateurs vulnérables. Elle plaide aussi pour une accélération de la mise en œuvre du ciel unique européen grâce à la réduction de la fragmentation de la gestion du trafic aérien et à l’amélioration de l'organisation de l'espace aérien. L’examen annuel de croissance insiste aussi sur l’ouverture des services ferroviaires nationaux de voyageurs à la concurrence, notamment en assurant un accès égal aux infrastructures, mais encore sur une meilleure intégration des ports dans la chaîne logistique grâce à la suppression des barrières à l’entrée concernant les services portuaires. La Commission préconise aussi la suppression des restrictions restantes en matière de cabotage pour améliorer l’adéquation entre offre et demande dans le domaine du transport international.  Enfin, elle invite à appliquer, conformément à la directive sur le commerce électronique, des règles de transparence et des exigences en matière d’information harmonisées pour les entreprises et les consommateurs.

Autant de recommandations qui proviennent en grande partie du premier rapport annuel sur l'intégration du marché unique qui surveille le fonctionnement du marché unique dans le processus du semestre européen.

4. Lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise

L’examen annuel de croissance s’appuie le rapport conjoint sur l’emploi que la Commission a publié le même jour.

La Commission constate que sur un an, le nombre des chômeurs a augmenté de deux millions, passant à plus de 25 millions de personnes. Elle observe avec inquiétude que le risque existe de voir le chômage devenir de plus en plus structurel et un nombre sans cesse accru de personnes se retirer du marché du travail, tandis que des signes tangibles montrent également que les risques de pauvreté et d'exclusion sociale augmentent dans nombre d'États membres, et ce alors que les pressions supplémentaires sur les systèmes de protection sociale portent également atteinte à leur capacité à exercer leurs fonctions de protection sociale.

Or, les perspectives d'emploi médiocres combinées au décalage dans le temps entre reprise économique et reprise du marché de l’emploi écartent toute perspective d'amélioration immédiate ou automatique de la situation de l'emploi. C'est donc là un défi majeur pour l'UE dans son ensemble et pour les pays les plus touchés. A cela s’ajoute la tendance structurelle au vieillissement et, d'ici peu, à la réduction de la frange de la population en âge de travailler dans certaines régions de l'Europe. La Commission fait aussi état de goulets d'étranglement en matière de compétences et des déséquilibres sur le marché du travail, certaines régions ou certains secteurs ne trouvant pas de travailleurs satisfaisant à leurs besoins. Une participation accrue au marché du travail, un meilleur niveau de qualifications et une plus grande mobilité restent de ce fait des priorités urgentes.

Préparer une reprise de la croissance riche en emplois

Afin d'améliorer la résilience du marché du travail et d'investir dans le capital humain pour aider les entreprises à recruter et à s'adapter, tout en permettant à davantage de personnes de rester actives et de saisir les opportunités qui s'offrent à elles, la Commission fait plusieurs recommandations, qui s’adressent bien évidemment aux pouvoirs publics, mais aussi aux  partenaires sociaux.

Il s’agit de limiter la pression fiscale sur le travail, notamment pour les bas salaires, dans le cadre d'efforts accrus visant à réduire la fiscalité sur le travail. La Commission envisage, afin de promouvoir la création d'emplois, des réductions temporaires du montant des cotisations de sécurité sociale ou des dispositifs de subvention d’emplois pour les nouveaux recrutés, notamment pour les travailleurs peu qualifiés et les chômeurs de longue durée, pour autant qu'ils soient bien ciblés.

La Commission appelle par ailleurs à poursuivre la modernisation des marchés du travail en simplifiant la législation du travail et en facilitant une organisation flexible du travail comprenant des mesures de chômage partiel et des environnements de travail favorisant l'allongement de la durée de la vie active. De son point de vue, la réduction des écarts existant dans la protection de l'emploi entre les différents types de contrats de travail devrait également contribuer à réduire la segmentation du marché du travail et le travail non déclaré dans plusieurs pays. L'incidence des indemnités de chômage devrait être surveillée, afin de garantir des règles appropriées en matière d’admissibilité et de recherche d'emploi effective, ajoute la Commission.

La Commission préconise une surveillance des effets des mécanismes de fixation des salaires, en particulier des mécanismes d'indexation, et appelle à les modifier au besoin, en respectant les pratiques nationales en matière de consultation, afin de mieux tenir compte de l'évolution de la productivité et de soutenir la création d'emploi. "Il est important que le niveau des salaires minimums soit établi en fonction du juste équilibre entre création d'emplois et adéquation des revenus", indique la Commission sur ce point qui fait déjà l’objet d’une recommandation controversée adressée au Luxembourg dans le cadre du semestre européen.

Améliorer les niveaux d'employabilité, notamment celui des jeunes

Parallèlement, les États membres devraient déployer davantage d'efforts pour lutter contre le chômage, améliorer encore l’aptitude à l’emploi et soutenir l'accès au monde du travail ou le retour vers celui-ci, en particulier pour les chômeurs de longue durée et les jeunes, estime la Commission.

Pour ce faire, elle invite à dynamiser les services publics de l'emploi et à intensifier les politiques actives du marché du travail, y compris la mise à niveau des compétences, l'aide individualisée à la recherche d'emploi, le soutien à l'entrepreneuriat et à l'emploi indépendant et la mise en place de systèmes de soutien à la mobilité géographique.

La Commission, soucieuse d’améliorer l’employabilité chez les jeunes, insiste aussi sur la nécessité de réduire le décrochage scolaire et de faciliter la transition de l'école vers le marché du travail en proposant des dispositifs de stage, d'apprentissage et de formation en alternance (enseignement en classe combiné avec une expérience pratique en entreprise) de qualité.

La Commission invite aussi à concevoir et mettre en œuvre des dispositifs de garantie pour la jeunesse prévoyant que chaque jeune de moins de 25 ans recevra une offre d'emploi et bénéficiera d'un enseignement continu, d'un apprentissage ou d'un stage dans les quatre mois suivant la sortie de l’enseignement formel ou après quatre mois de chômage. Ces dispositifs peuvent être cofinancés par le Fonds social européen, indique la Commission qui devrait faire dans les prochains jours des propositions sur cette initiative que porte le ministre luxembourgeois Nicolas Schmit.

Les Etats membres sont aussi invités à faciliter la participation au marché du travail et l'accès à l'emploi d'un deuxième revenu du ménage grâce à des mesures d'incitation adéquates en matière de fiscalité et à la mise en place de services de gardes d’enfants abordables et de qualité. De même, la Commission recommande-t-elle d’améliorer l'accès aux systèmes d'apprentissage tout au long de la vie, notamment pour les travailleurs âgés, en renforçant les partenariats entre organismes publics et privés participant à la transmission, à la mise en œuvre et à l'actualisation de compétences spécifiques. Améliorer le lien entre systèmes éducatifs et d'apprentissage tout au long de la vie, d'une part, et besoins du marché du travail, d'autre part, est aussi suggéré par la Commission qui souligne que des formations diplômantes courtes correspondant à l'enseignement supérieur dans des domaines connaissant des pénuries de compétences et des systèmes ciblés de soutien à la mobilité géographique peuvent s'avérer particulièrement efficaces.

La Commission entend aussi encourager la mobilité de la main-d'œuvre transfrontalière en supprimant les obstacles juridiques et en facilitant la reconnaissance des qualifications et de l'expérience professionnelles.

Promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté

Afin de garantir la capacité des systèmes de protection sociale à contrer les effets de la crise, promouvoir l'inclusion sociale et prévenir la pauvreté, la Commission souligne l’importance d'élaborer des stratégies d’inclusion actives comprenant des mesures efficaces et adéquates d’aide au revenu, des mesures de lutte contre la pauvreté, notamment celle des enfants, et un large accès à des services abordables de grande qualité, tels que des services sociaux, de soins de santé et de garde d’enfants, un logement et l'alimentation électrique. Elle appelle aussi à renforcer le lien entre mesures d'assistance sociale et mesures d'activation, grâce à des services plus personnalisés (guichet unique), et davantage d'efforts pour permettre aux groupes vulnérables d'accéder réellement aux mesures.

Dès que le marché du travail sera reparti de l'avant, il importera de retirer progressivement les mesures liées à la crise, tout en veillant à préserver les filets de sécurité essentiels, anticipe toutefois déjà la Commission.

5. Moderniser l’administration publique

Le resserrement des finances publiques a donné un nouvel élan à la modernisation de l'administration publique, se félicite la Commission qui rappelle que dans l'UE, les dépenses publiques représentent près de 50 % du PIB et le secteur public environ 17 % de l'emploi total. Elle relève ainsi les mesures prises par les Etats membres pour accroître l'efficacité des services publics, ainsi que la transparence et la qualité de leur administration publique et de leur système judiciaire.

La Commission suggère de poursuivre l’effort et liste une série de mesures qu’elle juge particulièrement susceptibles de favoriser la croissance. Elle propose ainsi de s'appuyer sur une bonne gestion financière en tirant pleinement parti des possibilités qu'offrent les marchés publics en termes de soutien à la concurrence sur le marché, et du développement des moyens de passation électronique de marchés dans le marché unique. Elle appelle aussi à simplifier le cadre réglementaire des entreprises et à réduire la charge administrative et la bureaucratie, au niveau national en particulier. La Commission propose de veiller à ce que soit mise en place, à grande échelle, une numérisation interopérable de l'administration publique, afin d'encourager le recours à des procédures conviviales pour les prestataires de services et leurs destinataires, mais aussi à des fins de simplification administrative et de transparence.

Autre recommandation, améliorer la qualité, l'indépendance et l'efficience des systèmes judiciaires, tout en veillant à ce que les recours puissent être tranchés dans un délai raisonnable et en encourageant le recours à des mécanismes de règlement non contentieux des litiges, ce qui devrait avoir pour effet de réduire les coûts pour les entreprises et de rendre tel ou tel pays plus attrayant aux yeux des investisseurs étrangers.

Enfin, la Commission insiste sur la nécessité de faire un meilleur usage des Fonds structurels de l'UE en intensifiant les efforts déployés cette année pour renforcer les capacités administratives, afin de garantir une distribution plus rapide des fonds inutilisés.