Le 6 novembre 2012, le Bureau luxembourgeois du Réseau européen des migrations (EMN), l'Association de soutien aux travailleurs immigrés (ASTI) et le Comité de liaison aux étrangers (CLAE) invitaient, à l'Université du Luxembourg, à une conférence dans le cadre des débats sur la réforme de la loi sur la nationalité. Il s'agissait de considérer le débat luxembourgeois "dans une perspective européenne".

En introduction, l'historien de l'université du Luxembourg, Denis Scuto a évoqué les transferts culturels, "processus d'appropriation productive", opérés à travers la législation sur la nationalité, du Code Civil français en 1802 à la loi du député socialiste René Blum de 1934, inspirée de la loi belge. Il a fait remarquer que la loi sur la nationalité de 2008 avait d'ailleurs elle aussi été inspirée par des juristes belges.

Thomas Huddleston : "La nationalité fonctionne comme un outil d'intégration parmi les autres"

Thomas Huddleston, analyste politique du Migration Policy Group (MPG), une ONG indépendante oeuvrant en faveur de législations vis-à-vis des immigrés plus ouvertes et inclusives, basée à Bruxelles, a ensuite situé la législation luxembourgeoise actuelle, donc la loi de 2008, dans le cadre européen.

Il s'agit des résultats partiels d'une étude qui s'achèvera en mars 2013 et qui compare les conditions d'acquisition et de perte de la nationalité dans chaque pays européen. Pour ce faire, les analystes inspectent d'abord la situation politique à l'aide de 57 indicateurs. Sont ici examinées les termes de la loi sur la nationalité, les conditions de renoncement à la nationalité ou encore la dose de droit du sang et de droit du sol prises en compte dans le processus de naturalisation. Une seconde batterie de 38 autres indicateurs administratifs comparent les "processus ordinaires de naturalisation" de chaque pays.

Opportunités et obstacles légaux

La première des opportunités légales favorables est la possibilité de posséder une double nationalité, ce qui constitue "un indice de reconnaissance d'un pays d'immigration", note Thomas Huddelston.

Autre point fort, la "condition civique inclusive" dans la mesure où le civisme est mesuré non pas par la réussite d'un test mais par la participation à un cours.

Thomas Huddleston note aussi parmi les avantages de la loi luxembourgeoise l'absence de conditions de revenus.

Par contre, au titre des points négatifs, il souligne les langues et le niveau linguistique requis. "En général dans les autres pays européens, cette condition est plus ouverte", fait-il remarquer en citant le cas de la Belgique qui a récemment passé une loi qui exige la maîtrise d'une seule des trois langues du pays (flamand, belge ou allemand).

C'est ensuite dans le fait que la législation n'ouvre pas la possibilité d'une transmission de la nationalité par le conjoint ou l'enfant, ou qu'il n'existe pas de voie privilégiée pour les apatrides, qui mettent le Luxembourg sous la moyenne européenne. Cette situation n'est par contre pas observée pour ce qui est de la transmission de la nationalité en cas d'adoption, pour sa part plus favorable.

Opportunités et obstacles administratifs

D'un point de vue administratif, cinq domaines sont analysés. Dans celui de la promotion de la naturalisation, le Luxembourg arrive en deuxième position pour son action positive. Il se situe entre l'Estonie et la Lettonie, deux pays qui compensent l'extrême rigueur de leur législation, qui leur vaut des pressions européennes, par de nombreuses incitations à y recourir. Le Luxembourg obtient pour sa part son classement pour son service d'information, la publication de brochures et le caractère gratuit de la procédure de naturalisation. Thomas Huddleston fait toutefois remarquer que le Luxembourg pourrait faire davantage en faisant, à l'instar d'autres pays moins bien classés, des campagnes en faveur de la naturalisation ou en offrant des possibilités d'introduire une demande par internet.

Dans le domaine de la documentation, le Luxembourg se classe parmi les plus pointilleux et a les pratiques similaires aux Länder allemands de Bavière et de Hesse, puisqu'il requiert des documents que le candidat doit demander à son pays d'origine (notamment le casier judiciaire) et n'offre que des moyens limités de prouver la résidence dans le pays. Thomas Huddleston fait aussi remarquer que la législation manque en la matière d'exemptions légales pour des raisons humanitaires ou de vulnérabilité.

Enfin, il note que les possibilités de recours sont basiques, notamment parce qu'il n'est pas prévu de recours quant aux notes sur les examens de langue.

Pour ce qui est des domaines du pouvoir discrétionnaire (à savoir la marge de manœuvre laissée à l'administration pour l'interprétation des conditions légales) et de la bureaucratie, le Luxembourg est très bien noté. "Le pouvoir discrétionnaire est limité et le pays est un peu moins bureaucratique que le moyenne."

Les avantages de la naturalisation

Le Migration Policy Group prend également en compte le taux de naturalisation par pays, en empruntant les indicateurs d'Eurostat et en développant les siens propres. En moyenne, dans l'Union européenne, un tiers de la première génération d'immigrés est naturalisée. Le Luxembourg était, en 2008, soit avant les effets de la réforme législative, le moins généreux en la matière avec un taux de 10 % seulement, tandis que la Suède était la plus "inclusive" avec 67 % de naturalisations. C'est la même situation pour ce qui est de la durée moyenne pour obtenir la nationalité (le temps passé entre l'arrivée dans le pays et la naturalisation). La Suède était la plus rapide avec 8 ans en moyenne, l'UE affichant une moyenne de 10 ans et le Luxembourg de 15 ans.

"La nationalité fonctionne comme un outil d'intégration parmi les autres", estime Thomas Huddleston. Or, "le degré d'ouverture de la législation a plus d'impact pour les immigrés de pays non européens". Les étrangers tirent d'ailleurs bénéfice d'une naturalisation, par exemple en présentant un taux de chômage moins élevé que pour ceux qui sont restés étrangers. De surcroît, les données du Migration Policy Group montrent que la différence entre étrangers et naturalisés est plus importante au Luxembourg que dans la moyenne des pays européens.

Toutefois, tout étranger n'a pas les mêmes chances d'être naturalisé. Ainsi, au Luxembourg, les conditions favorables pour accéder à la nationalité sont : le mariage (être marié), le statut socio-économique (avoir un emploi), le genre (être une femme), la langue parlée à la maison (parler la langue du pays d'accueil).

François Biltgen : "Pour moi, cinq ou sept ans de résidence, ce n'est pas le propos"

Pour le ministre de la Justice, François Biltgen, qui est intervenu au début et en fin de conférence, le débat sur la réforme de la loi sur la nationalité est celui du renforcement de la cohésion sociale, et non pas celui sur "le problème de gouvernance" du Luxembourg. Certes, la moitié des électeurs est soit fonctionnaire, agent public ou retraité, mais "même avec un droit du sol primaire en cadeau, on ne changerait pas fondamentalement la situation".

Après avoir rappelé que la loi de 2008 a permis la naturalisation de nombreux citoyens ("Je fais 500 Luxembourgeois par mois", dit-il), François Biltgen constate qu'il y a des lacunes à combler. La loi de 2008 fut une "révolution culturelle avec des bémols", dit-il en reprenant les termes employés par l'historien Denis Scuto.

Le ministre de la Justice est d'accord pour dire que les exigences linguistiques sont élevées. Mais il relativise la dureté des tests linguistiques en rappelant le taux de réussite de 70 % mais estime en même temps que le taux de 20 % des candidats qui échouent à seulement un des deux tests linguistiques (écrit ou oral) mérite réflexion vers plus de clémence.

En matière linguistique, il imagine l'introduction d'un système de "vases communicants entre la connaissance de la langue et la durée de résidence". La durée de résidence requise pourrait être abaissée pour celui qui parle très bien le luxembourgeois, a-t-il dit. Il est même allé plus loin en affirmant dans son discours qu'il serait "même d'accord d'éliminer la clause de résidence pour quelqu'un qui sait parler le luxembourgeois", pensant en premier lieu aux époux et épouses de Luxembourgeois. A l'inverse, quelqu'un qui ne parle pas luxembourgeois pourrait aussi obtenir la nationalité après un certain nombre d'années. François Biltgen propose en la matière une durée de 25 ans. Il fait toutefois remarquer dans ce contexte que la plupart des candidats à la naturalisation sont déjà exemptés de ces tests de langue dès lors qu'ils ont suivi leur formation scolaire au Luxembourg ou sont arrivés dans le pays avant la loi sur les langues de 1984.

Si François Biltgen estime que la maîtrise de la langue est un élément qui doit faciliter l'accès à la nationalité, il considère par ailleurs qu'il y aurait lieu en parallèle de renforcer la loi pour ce qui est de l'honorabilité des candidats, de telle sorte que la langue ne soit pas un passe-droit pour les individus à la moralité douteuse.

Dans le débat sur la durée de résidence, "cinq ou sept ans, ce n'est pas le propos", juge le ministre. La question la plus importante est celle de l'abandon de la remise à zéro des compteurs dès lors qu'un étranger est allé vivre ailleurs durant un temps. " Pour ce qui est du critère de résidence, nous réfléchissions encore dans les termes des années 60-70. (…) Il faudrait pouvoir cumuler", a-t-il notamment déclaré.

De la même manière, la durée d'attente du traitement de la demande d'asile devrait être prise en compte dans la durée de résidence des réfugiés qui demandent une naturalisation.

Pour François Biltgen, le plus grand changement qui sera opéré dans la loi de 2008 sera l'introduction de davantage de possibilités de transmissions de la nationalité. Il estime qu'en la matière la législation de 2008 a fait trop grand cas du risque de mariage blancs. "On a donné tout avantage pour combattre les mariages arrangés", dit-il. Or, ce travail devrait relever de l'échelon local et ne pas empêcher la transmission de la nationalité par le mariage. François Biltgen considère par exemple qu'il faudrait donner plus facilement la nationalité à un parent quand il a des enfants eux-mêmes luxembourgeois.

Concernant la documentation requise, François Biltgen accepte les griefs : "C'est effectivement le parcours du combattant", dit-il, prêt à modifier les termes de la loi. D'ailleurs, selon ses propres confidences, le Ministère de la justice a fait une interprétation "para-légale" qui permet aux candidats de prouver leur résidence par des contrats de logement ou même des témoignages.