Les 17 et 18 décembre, le ministre des Finances Pierre Gramegna, a participé aux réunions extraordinaires de l’Eurogroupe et du Conseil des affaires économiques et financières "Ecofin".

Pierre Gramegna s’est félicité que le Conseil Ecofin ait approuvé l'orientation générale sur le règlement communautaire portant création du mécanisme unique de résolution, ainsi que sur les traits saillants d'un accord intergouvernemental sur la mutualisation des risques bancaires au sein de l'Union bancaire.

Pour le ministre des Finances du Luxembourg, "l'accord constitue une étape décisive vers la construction de l'Union bancaire et un pas important vers un renforcement de la stabilité financière et de la confiance dans la zone euro. Ainsi, en raison de la place centrale qu'occupe le Luxembourg au sein du marché unique pour les services financiers, l'accord sur le mécanisme unique de résolution contribue significativement à assurer la stabilité et la pérennité de la place financière au Luxembourg."

L’accord en grandes lignes

Le mécanisme unique de résolution, qui représente le deuxième pilier de l'Union bancaire, constitue le complément à la mise en place d'un mécanisme unique de surveillance. Il permettra une résolution efficace et ordonnée des défaillances bancaires transfrontalières, tout en brisant le cercle vicieux entre le risque bancaire et le risque souverain, et en minimisant l’exposition du contribuable aux pertes.

Le mécanisme unique de résolution, qui devrait être lancé début 2015, couvrira l'ensemble des banques situées dans les Etats membres de l'Union bancaire, c'est-à-dire les Etats qui sont dans la zone euro, mais aussi les Etats membres de l’UE qui ne font pas partie de la zone euro qui participeront à la supervision bancaire européenne commune sur base d’un accord de coopération renforcée.

La décision de déclenchement de la résolution sera préparée par le Conseil de résolution et prise de façon centralisée au niveau européen. La mise en œuvre des plans de résolution se fera au même niveau, mais en étroite collaboration avec les autorités nationales de résolution.

Un fonds de résolution centralisé, alimenté par des contributions du secteur bancaire, sera mis en place à partir de 2016 en même temps que le mécanisme de bail-in, sur lequel un accord interinstitutionnel vient d’être trouvé, pour garantir qu'un soutien financier à moyen terme soit disponible pendant la restructuration de la banque. Le compromis du 18 décembre – une grande concession faite à l’Allemagne, premier contributeur - veut que le fonds de résolution repose sur un traité intergouvernemental que la zone euro devra négocier jusqu'au 1er mars 2014. Le reste du mécanisme sera communautaire.

Initialement, le fonds de résolution est structuré en compartiments nationaux qui disparaîtront progressivement pour arriver, au bout de dix ans, à un fonds de résolution unique. Ce fonds, qui est censé être doté de 55 milliards d’euros, dont 300 millions d’euros venant du Luxembourg, ne pourra être mobilisé qu'au moment où les actionnaires et créanciers subordonnés auront absorbé une partie des pertes.

Sur la période de transition de 10 ans, la mutualisation entre les compartiments nationaux augmentera progressivement. Au cours de la première année, les contributions à une résolution proviendront pour la plupart, après un bail-in qui mettra d’abord à contribution les actionnaires, les créanciers et les gros déposants d’une banque, du fonds national du pays où cette banque est registrée. Par la suite, la part nationale va progressivement diminuer alors que la part des autres compartiments nationaux va augmenter.

Au cours de la phase initiale de mise en place du fonds de résolution, des outils de stabilisation gouvernementale pourront également servir de filets de sécurité, soutenus par des contributions de banques et par le Mécanisme européen de stabilité (MES), comme cela est possible d’après des procédures qui existent déjà. Les compartiments nationaux pourraient également se prêter des fonds. Un filet de sécurité commun sera développé au cours des prochaines dix années, qui permettrait au fonds de résolution de lever des fonds, y compris auprès de banques.

Pour le Conseil, "la création d’un mécanisme de résolution unique (MRU) permettra que la surveillance et la résolution sont pratiqués au même niveau pour les pays qui font partie du mécanisme de surveillance unique (MSU). Cela empêchera l’émergence de tensions entre la surveillance au niveau européen et les régimes de résolution nationaux."

Le fonctionnement du Conseil de résolution unique

Sur base d’une notification venant de la Banque centrale européenne (BCE) ou à sa propre initiative, le Conseil de résolution adoptera une procédure de résolution et placera la banque concernée sous le régime de la résolution. Il décidera des outils auxquels il faudra recourir et du recours au fonds de résolution unique.    

Les décisions du conseil de résolution entreront en application 24 heures après leur adoption, sauf si le Conseil de l'UE, représentant les Etats, s'y oppose, sur proposition de la Commission. Cette rapidité de réaction permettra de résoudre le sort d'une banque en un week-end, avant la réouverture des marchés financiers le lundi suivant. A noter que ce ne sera plus à la Commission de décider du déclenchement d’une procédure, comme celle-ci le souhaitait.  

A ce sujet, le commissaire Michel Barnier a répondu à la presse : "La Commission n’est pas d’accord sur tous les points de l’approche générale adoptée, mais de réels progrès en très peu de temps ont été accomplis. Beaucoup d'entre vous me demandent si je suis déçu que la Commission ne soit plus celui qui déclenche la résolution. Je ne le suis pas. J'ai toujours dit qu'une institution de l'Union européenne doit pousser le bouton de la résolution mais que j'étais ouvert quant à quelle devait être cette institution. Et le texte est une bonne base pour entamer des négociations avec le Parlement européen. Après l'accord sur le mécanisme unique de supervision, le premier volet de l’Union bancaire, l'accord final sur le MRU parachèvera l’Union bancaire."

Le Comité de résolution sera doté d’un directeur et de quatre membres qui forment l’exécutif. Ils seront assistés par les représentants des autorités de résolution nationales. L’exécutif, assisté par les représentants du pays d’une banque concernée par une procédure de résolution, prépareront les décisions dans une première phase.

Mais si une décision incombe qui impliquerait plus de 20 % des sommes versées au fonds de résolution, le Conseil de résolution devra siéger en plénière. La plénière siègera aussi en cas de recapitalisation de banques qui solliciteront plus de 10 % du fonds et pour toute opération, si d’ores et déjà plus de 5 milliards d’euros auront été engagés au cours d’une année calendaire. Dans ces cas, les décisions devront être prises avec une majorité des deux tiers des membres du Conseil de résolution représentant au moins 50 % des contributions.

La plénière du Conseil de résolution aura également le droit de s’opposer avec une majorité simple à des décisions prises au niveau exécutif qui autorisent le fonds à emprunter de l’argent ou à des décisions sur la mutualisation d’arrangements financiers dans le cadre d’une procédure de résolution d’un groupe qui a des instituts financiers tant dans les Etats membres qui participent au MRU que dans les Etats membres de l’UE qui n’y participent pas.

Aucune décision ne pourra être prise qui obligerait un Etat à engager des fonds publics extraordinaires sans que ces fonds n’aient été approuvés selon les procédures budgétaires en place, ce par respect pour la souveraineté budgétaire des Etats membres.  

Le MRU couvrira toutes les banques des Etats membres qui y participent. Le Conseil de résolution sera responsable pour mettre en place et suivre les procédures de résolution des banques européennes qui opèrent de façon transfrontalière et des plus ou moins 130 banques directement placées sous la surveillance de la BCE. Les autorités nationales par contre seraient responsables des autres banques, mais sous le contrôle du Conseil de résolution unique. En cas de désaccord, le Conseil se substituerait à l’autorité nationale et prendrait la procédure en mains. Le Conseil de résolution serait par ailleurs responsable pour toute procédure de résolution qui implique après une procédure de bail-in un recours au fonds de résolution unique.

L’Union bancaire se met lentement en place, mais il y a encore des étapes à franchir

Le commissaire européen en charge du dossier, Michel Barnier, a récapitulé les récents pas sur le chemin vers l’Union bancaire :

"1. Accord en trilogue sur le redressement des banques et la résolution des défaillances bancaires: Une boîte à outils pour mieux prévenir et gérer une crise bancaire dans les 28 États membres. Le passage du bail-out au bail-in permettant de redresser les banques de manière ordonnée en recourant au minimum aux contribuables.

2. Accord en trilogue la nuit dernière sur les systèmes de garantie des dépôts: Chaque épargnant devrait maintenant avoir l'assurance que si leur banque fait faillite, tous les dépôts seront garantis à hauteur de 100000 euros. Partout en Europe. Et les régimes seront partiellement financés et les paiements effectués plus rapidement.

3. Approche générale du Conseil il y a quelques instants sur le mécanisme unique de résolution: Le MRU met en œuvre les règles de BRRD dans l'union bancaires. Décisions cohérentes pour la résolution des banques et des modalités de financement communes de la résolution. L'ensemble de ces lois assure que nous avons à notre disposition un cadre global pour la gestion des crises bancaires."

Il a ajouté : "Mais nous ne sommes pas arrivés au bout du chemin. En particulier pour le MRU. Loin de là. Les négociations vont à présent commencer avec le Parlement européen en tout début d'année prochaine. La commission ECON a adopté sa position hier, grâce au travail important de son rapporteur Mme Ferreira. Les deux co-législateurs se sont engagés à faire progresser l'Union bancaire. Le compromis est donc possible. Mais il est également vrai que les positions des deux parties à la négociation sont éloignées sur certains points importants. Les deux parties devront faire preuve de flexibilité afin de parvenir à un accord avant Pâques. Nous ne pouvons pas nous permettre d’échouer. Les citoyens ne nous pardonneraient pas si une autre crise nous touchait et que nous n'y étions pas préparés."

Michel Barnier ne croyait pas si bien dire pour ce qui est de la réaction du Parlement européen.  Le président du Parlement européen Martin Schulz annonçait le lendemain 19 décembre qu'il y aurait "de très longues négociations" sur le compromis trouvé la veille par les ministres des Finances sur l'union bancaire, qu'il a jugé "très éloigné" des ambitions des députés européens. Il a prévenu qu'il serait "inacceptable" que le Parlement perde ses prérogatives législatives au profit d'un mécanisme purement intergouvernemental dont il a par ailleurs critiqué la complexité.

Base légale du MRU

La directive est basé sur l’article 114 TFUE. Elle requiert une majorité qualifiée pour être adoptée par la Conseil en accord avec le Parlement européen. L’accord intergouvernemental entrerait en vigueur lorsqu’il aura été ratifié par les Etats membres du MSU et du MRU qui représentent 80 m% des contributions au fonds de résolution unique.