Le 27 novembre 2014, la Commission européenne a publié une note d’information faisant le point sur les grandes réformes de la gouvernance économique européenne entreprises dans la foulée de la crise financière et économique ainsi que de la crise de la dette souveraine qui ont marqué ces dernières années. L’occasion de faire une synthèse utile pour la Commission nouvellement entrée en fonction à la veille du lancement du semestre européen 2015.

Europaforum.lu reprend cette synthèse en y ajoutant des liens vers les différents dossiers constitués au fil de ces dernières années.

Au fil de ces réformes, les systèmes de surveillance des politiques économiques et budgétaires ont été renforcés et un nouveau calendrier budgétaire pour la zone euro a été mis en place.

Les règles (adoptées dans le cadre des législations six-pack et two-pack et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) sont ancrées dans le calendrier décisionnel de l'UE, baptisé semestre européen.

Ce système intégré, outre qu'il clarifie les règles et améliore la coordination des politiques nationales tout au long de l’année, permet de procéder à des suivis réguliers et d'infliger des sanctions plus rapides en cas de manquement aux règles. Il aide ainsi les États membres à tenir leurs engagements en matière de finances publiques et de réformes, tout en renforçant la solidité de l'Union économique et monétaire.

Une coordination tout au long de l’année : le semestre européen

Avant la crise, la planification des politiques économiques et budgétaires dans l'UE relevait de différentes procédures. Il n'y avait effectivement pas de vision globale des efforts déployés au niveau national, et les États membres n'avaient guère la possibilité de débattre d'une stratégie collective pour l'économie de l'UE.

Coordination et orientation

Le semestre européen, introduit en 2010, permet aux États membres de débattre de leurs plans budgétaires et économiques avec leurs partenaires de l’UE à des moments précis, échelonnés sur toute l’année. Ainsi, ces plans peuvent être examinés de façon collégiale et la Commission peut proposer des orientations politiques aux États membres avant qu'ils n'arrêtent leurs décisions finales. La Commission surveille aussi la mesure dans laquelle les États membres œuvrent à la réalisation des objectifs fixés par la stratégie Europe 2020, qui est la stratégie de l'UE pour une croissance de long terme, dans les domaines de l’emploi, de l’éducation, de l’innovation, du climat et de la réduction de la pauvreté.

Un calendrier précis

Le cycle débute chaque année en novembre par la publication de l’examen annuel de la croissance de la Commission et le rapport sur le mécanisme d’alerte. L’examen annuel de la croissance définit les priorités économiques générales de l’UE et propose des orientations politiques aux États membre pour l'année suivante. Le rapport sur le mécanisme d’alerte est le point de départ de la procédure annuelle concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). La PDM vise à identifier et à traiter les déséquilibres qui entravent le bon fonctionnement des économies des États membres, de l'économie de l’UE ou de la zone euro.

Après analyse des efforts consentis et des engagements pris en matière de réforme par chaque État membre, les recommandations par pays publiées au printemps indiquent, pour chaque État membre, la voie à suivre en ce qui concerne les actions à mener l’année suivante pour approfondir les réformes budgétaires et structurelles, ce qui prend souvent plus d’un an à mettre en œuvre.

La surveillance budgétaire s’intensifie à l’automne pour les États membres de la zone euro, qui doivent présenter leur projet de plan budgétaire chaque année pour le 15 octobre. Celui-ci est alors examiné par la Commission pour le 30 novembre, avant de faire l'objet de débats entre les ministres des finances de la zone euro.

La Commission surveille de près la mise en œuvre des politiques, en particulier pour ce qui est des États membres en proie à des problèmes budgétaires ou financiers.

Un exercice responsable de la fonction budgétaire

Le pacte de stabilité et de croissance a été introduit en même temps que la monnaie unique afin de garantir des finances publiques saines dans toute l'UE. Toutefois, la manière dont il était mis en œuvre avant la crise n’a pas empêché l’apparition de sérieux déséquilibres budgétaires dans certains États membres. Ces déséquilibres ont été mis au jour durant la crise financière.

Le pacte de stabilité et de croissance a été consolidé à travers le six-pack (entré en vigueur en décembre 2011), le two-pack (entré en vigueur en mai 2013) et également le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (entré en vigueur en janvier 2013 dans les 25 pays qui l'ont signé).

Des règles plus efficaces pour garantir la discipline budgétaire

Limitation du déficit nominal et de la dette : les limites de 3 % du PIB pour les déficits publics et de 60 % du PIB pour la dette publique sont inscrites dans le pacte de stabilité et de croissance et consacrées par le traité. Elles restent valables.

Une attention accrue portée à la dette : dans le cadre des nouvelles règles, la limite de 60 % du PIB déjà prévue pour la dette est réellement appliquée, ce qui signifie qu’un État membre peut faire l’objet d’une procédure pour déficit excessif si son ratio d’endettement dépasse 60 % du PIB et ne fait pas l’objet d’une réduction suffisante (c’est-à-dire si l’excès par rapport aux 60 % ne diminue pas d'au moins 5 % par an en moyenne sur trois ans ou si l'État membre ne réduit pas sa dette à un rythme suffisant au cours de la période de transition de trois ans).

Un nouveau critère pour les dépenses : dans le cadre des nouvelles règles, la croissance des dépenses publiques ne peut pas être plus rapide que la croissance potentielle du PIB à moyen terme, à moins d'être compensée par une augmentation équivalente des recettes.

L’importance de la position budgétaire sous-jacente : le pacte de stabilité et de croissance met davantage l'accent sur le redressement des finances publiques en termes structurels (en tenant compte des conséquences d'un ralentissement économique ou d’éventuelles mesures ponctuelles sur le déficit). Les États membres définissent leurs propres objectifs budgétaires à moyen terme, et les actualisent au moins tous les trois ans, de manière à améliorer leur solde budgétaire structurel de 0,5 % du PIB par an (valeur de référence). Une marge de sécurité est ainsi créée pour éviter que le déficit ne passe la barre des 3 %, les États membres, en particulier ceux dont la dette dépasse 60 % du PIB, étant exhortés à intensifier leurs efforts en période de conjoncture économique favorable.

Un pacte budgétaire pour 25 États membres : le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance veut qu'à compter de janvier 2014, les objectifs budgétaires à moyen terme soient inscrits dans la législation nationale et les déficits structurels limités à 0,5 % du PIB (la limite pouvant aller jusqu'à 1 % si le ratio de la dette est nettement inférieur à 60 %). C’est ce que l’on appelle le pacte budgétaire. Le traité prévoit aussi le déclenchement de mécanismes de correction automatique en cas de franchissement de la limite prévue pour le déficit structurel (ou d’écart par rapport à la trajectoire d’ajustement censée le corriger); les États membres seraient alors tenus d'indiquer dans leur législation nationale quand et comment ils comptent rectifier le tir dans le cadre des budgets à venir.

Flexibilité en période de crise : l’accent mis sur le solde budgétaire structurel, et donc le lissage de l’impact du cycle économique et des mesures ponctuelles ou temporaires, introduit une certaine flexibilité dans l'application du pacte de stabilité et de croissance en cas de crise. Si la croissance se détériore de manière imprévue, les États membres dont le déficit public dépasse 3 % du PIB peuvent bénéficier d’un délai supplémentaire pour le combler, dès lors qu'ils ont consenti l’effort budgétaire nécessaire. Cela a été le cas en 2012 pour l’Espagne, le Portugal et la Grèce, et en 2013 pour la France, les Pays-Bas, la Pologne et la Slovénie.

Mieux faire respecter les règles

Une meilleure prévention : les États membres sont jugés sur le respect de leurs objectifs budgétaires à moyen terme. Ceux-ci sont définis chaque année en avril par les États membres de la zone euro dans les programmes de stabilité et par les États membres extérieurs à la zone euro dans les programmes de convergence. Les programmes sont publiés et examinés par la Commission et le Conseil des ministres de l’UE et intégrés dans les recommandations par pays de la Commission au printemps de chaque année.

Alerte précoce : en cas d'écart important par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement censée y mener, la Commission adresse à l’État membre un avertissement qui doit être entériné par les ministres des finances de l'UE et peut être rendu public. La situation de l'État membre fait ensuite l’objet d’un suivi tout au long de l’année. Si un État membre de la zone euro n’arrive pas à redresser la situation, la Commission peut proposer une sanction sous la forme de la constitution d’un dépôt porteur d'intérêt pouvant aller jusqu’à 0,2 % du PIB. Toute sanction de ce type doit être approuvée par le Conseil des ministres de l’UE et elle peut être annulée si l’État membre corrige l’écart constaté.

Procédure concernant les déficits excessifs : pour les États membres qui dépassent la limite fixée pour le déficit ou la dette, la Commission rédige un rapport afin d'étudier s'il convient ou non de lancer une procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Les États membres faisant l'objet d'une PDE sont soumis à une surveillance supplémentaire (généralement tous les trois ou six mois) et disposent d'un délai pour corriger la situation. La Commission s'assure du respect de leurs engagements tout au long de l'année, en s’appuyant sur des prévisions économiques régulières et sur les chiffres d’Eurostat. Elle peut leur demander un complément d’informations, ou recommander des mesures supplémentaires à ceux qui risquent de ne pas respecter leurs échéances pour la correction du déficit.

Sanctions plus rapides : pour les États membres de la zone euro faisant l'objet d'une  procédure de déficit excessif, les pénalités financières sont infligées plus tôt et peuvent être augmentées progressivement. L'absence de réduction du déficit peut entraîner une amende allant jusqu'à 0,2 % du PIB. Ces amendes peuvent atteindre un maximum de 0,5 % du PIB si une fraude est détectée dans les statistiques. Les sanctions peuvent inclure une suspension du financement par les Fonds structurels et d’investissement européens (y compris pour les pays extérieurs à la zone euro, à l’exception du Royaume-Uni).

Nouveau système de vote : les décisions concernant la plupart des sanctions prévues par la procédure concernant les déficits excessifs sont prises à la majorité qualifiée inversée, ce qui signifie qu'une amende est considérée comme approuvée par le Conseil européen des ministres dès lors qu'elle n'est pas contestée par une majorité qualifiée d'États membres. Cette possibilité n'existait pas avant l'entrée en vigueur du six-pack. En outre, les 25 États membres signataires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ont accepté d'appliquer le mécanisme de vote à la majorité qualifiée inversée également à un stade plus précoce de la procédure, par exemple pour décider si un État membre doit être soumis à la procédure de déficit excessif.

Une surveillance renforcée dans la zone euro

La crise a montré que les difficultés rencontrées par un État membre de la zone euro pouvaient avoir des conséquences pour les pays voisins. Il est donc nécessaire de prévoir une coordination et une surveillance accrues pour contenir les problèmes avant qu’ils ne deviennent systémiques.

Le two-pack, entré en vigueur le 30 mai 2013, a ouvert un nouveau cycle de surveillance pour la zone euro, dans le cadre duquel les États membres (à l'exception de ceux qui font l’objet d’un programme d’ajustement macroéconomique) soumettent à la Commission, pour le 15 octobre de chaque année, leur projet de plan budgétaire pour l'année suivante. La Commission émet alors un avis sur chacun d'entre eux à la fin du mois de novembre.

Le two-pack a également introduit les dispositions suivantes:

Les États membres recevant de nouvelles recommandations relevant de la procédure concernant les déficits excessifs doivent soumettre un programme de partenariat économique indiquant, de manière détaillée, les réformes budgétaires et structurelles qu'ils entendent entreprendre (visant par exemple les systèmes de retraite, la fiscalité ou la santé publique) afin de réduire durablement leur déficit.

Les États membres confrontés à des difficultés financières ou faisant l'objet d'un programme d’assistance, à titre de précaution, dans le cadre du mécanisme européen de stabilité sont placés sous «surveillance renforcée» et font, à ce titre, régulièrement l’objet d'évaluations par la Commission. Ils sont tenus de fournir des informations supplémentaires, sur leur secteur financier, par exemple.

Programmes d’assistance financière : les États membres dont les difficultés risquent d’avoir des "effets défavorables significatifs" sur le reste de la zone euro peuvent être invités à élaborer un programme complet d'ajustement macroéconomique. Cette décision est prise par le Conseil des ministres de l'UE, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Ces programmes sont subordonnés à des évaluations trimestrielles et au respect de conditions strictes en cas d'aide financière.

Surveillance post-programme: à l'issue du programme d'ajustement économique, les États membres font l'objet d'une surveillance post-programme jusqu'à ce qu'ils aient remboursé 75 % de l'aide financière qui leur a été accordée.

Extension de la surveillance aux déséquilibres macroéconomiques

 Le six-pack a introduit un système de surveillance plus large des politiques économiques, afin de détecter en amont certains problèmes ayant trait, notamment, à des bulles immobilières, à la viabilité extérieure ou à une perte de compétitivité. Cette procédure, dite "procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques", comporte plusieurs étapes:

Rapport sur le mécanisme d'alerte (RMA): la situation des États membres est analysée à l'aide d'un tableau de bord de 11 indicateurs, d’indicateurs auxiliaires et d’autres informations, afin de mesurer l’évolution de leur économie dans le temps et de détecter d'éventuels déséquilibres. La Commission publie les résultats de cette analyse chaque année en novembre dans son rapport sur le mécanisme d'alerte. Elle y indique les États membres pour lesquels une analyse plus poussée (un bilan approfondi) s’impose, mais sans tirer de conclusions quant à l'existence ou non de déséquilibres ni émettre de recommandations stratégiques.

Bilans approfondis: la Commission procède à un bilan approfondi de la situation des États membres indiqués dans le rapport sur le mécanisme d'alerte, afin d'analyser plus en détail l'accumulation et la correction des déséquilibres ainsi que les risques liés sur le plan de la croissance, de l'emploi et de la stabilité financière. Ces bilans approfondis, qui sont publiés au printemps, déterminent s'il existe des déséquilibres ou des déséquilibres excessifs. Ces travaux analytiques viennent alimenter les recommandations par pays fin mai ou début juin.

Procédure concernant les déséquilibres excessifs : si la Commission estime qu'il existe des déséquilibres excessifs dans un État membre, une procédure concernant les déséquilibres excessifs peut être enclenchée. En pareil cas, l'État membre concerné doit élaborer un plan de mesures correctives, assorti de délais pour les mesures nouvelles. Ce plan de mesures correctives doit être approuvé par la Commission et par le Conseil des ministres de l’UE. La Commission s'assure tout au long de l'année que l'État membre met effectivement en œuvre les mesures correctives prévues.

Amendes pour les États membres de la zone euro : les amendes, qui ne sont infligées qu’en dernier ressort, visent un manquement répété à l’obligation d’agir, et non les déséquilibres eux-mêmes. Par exemple, si la Commission juge à plusieurs reprises insatisfaisant un plan de mesures correctives, elle peut proposer au Conseil des ministres d'infliger une amende de 0,1 % du PIB par an (concerne uniquement les États membres de la zone euro). Si un État membre ne prend pas les mesures annoncées dans son plan, des pénalités financières peuvent aussi lui être infligées (il peut d’abord se voir imposer la constitution d'un dépôt de 0,1 % du PIB portant intérêt, qui peut se transformer en amende en cas de manquement répété). Ces sanctions sont considérées comme approuvées à moins qu'une majorité qualifiée d'États membres ne s'y oppose.