Le 13 décembre 2011, le paquet sur la gouvernance économique, le fameux six-pack, est entré en vigueur. "Ce paquet va radicalement changer la surveillance économique et budgétaire dans les 27 Etats membres", a rappelé le commissaire Olli Rehn à la veille de l’entrée en vigueur de ces textes qu’il entend mettre en œuvre au plus vite. Les cinq règlements et la directive qui constituent ce paquet législatif représentent à ses yeux "le renforcement de la gouvernance économique de l’UE le plus complet depuis le lancement de l’Union économique et monétaire".

La Commission avait présenté ses propositions sur ce paquet de six textes législatifs le 29 septembre 2010, une proposition qui s’inscrivait dans la droite ligne des réflexions menées au plus haut niveau pour tenter de répondre aux défis posés par la crise en termes de gouvernance économique. Les négociations qui ont suivi ont été âpres et ont abouti à un accord entre Parlement européen et Conseil près d’un an après la proposition initiale, le 14 septembre 2011. Les textes résultant de ce compromis ont été votés fin septembre au Parlement européen, tandis que le Conseil Ecofin a donné son accord formel sur ce texte le 4 octobre dernier.

 Le six-pack à peine adopté sera encore renforcé, comme en témoignent l’accord sur un pacte budgétaire du 9 décembre 2011 ou encore les propositions faites par la Commission européenne le 23 novembre 2011 en vue d'un nouveau paquet législatif, le two-pack.

 Europaforum.lu retrace dans ce dossier les principales étapes qui ont permis d’aboutir à ce texte, et suivra de près sa mise en œuvre, qui ne sera pas sans conséquence au Luxembourg. Un dossier intimement lié à celui sur le semestre européen, dont le deuxième exercice vient d’être lancé, en vue du premier semestre 2012, avec la publication de l’examen annuel de croissance.

La procédure de déficit excessif pourra conduire à des sanctions financières décidées à la majorité qualifiée inversée

Parmi les grands changements introduits par ce paquet sur la gouvernance, on peut relever que les Etats membres qui sont en procédure de déficit excessif vont devoir se conformer aux recommandations spécifiques que leur adressera le Conseil en vue de corriger leur déficit excessif. S’ils ne le font pas, les pays de la zone euro risquent des sanctions financières.

Le paquet introduit ainsi une approche graduelle en trois étapes en termes de sanctions, commençant par un dépôt portant intérêt de 0,2 % du PIB dans la phase préventive, suivi d’un dépôt sans intérêt et enfin, dans la phase corrective, arrivant à une amende.

Dans le cas d’un Etat membre de la zone euro, le Conseil décidera d’une sanction financière sur la base d’une recommandation de la Commission à moins qu’une majorité qualifiée d’Etats membres se prononcent contre, ce qu’on appelle la majorité qualifiée inversée.

A la date de l’entrée en vigueur du paquet législatif, 23 des 27 Etats membres de l’UE étaient concernés par une procédure de déficit excessif, le Luxembourg comptant, avec l’Estonie, la Finlande et la Suède, parmi les quatre exceptions.

La dette publique peut désormais faire l’objet d’une procédure de déficit excessif

Les nouvelles règles du pacte de stabilité rendent par ailleurs le critère de la dette publique "absolument opérationnel", bien qu’il ait été négligé ces dernières années. Le seuil à ne pas dépasser a été défini : si la dette publique d’un Etat dépasse 60 % de son PIB, il sera soumis à la procédure de déficit excessif, même si son déficit est en dessous des 3 %, en tenant compte tous les facteurs pertinents et l’impact du cycle économique dans le cas où le fossé entre son niveau de dette et le seuil de 60 % n’est pas réduit de 1/20 chaque année (en moyenne sur trois ans).

Dans la mesure où la plupart des Etats membres sont déjà en procédure de déficit excessif et doivent donc se conformer à des procédures d’assainissement budgétaire, une période de transition est prévue dans les textes adoptés afin de laisser aux Etats membres en procédure de déficit excessif trois ans pour respecter la règle concernant la dette à partir du moment où ils auront corrigé leur déficit excessif. La règle de la dette ne s’en applique pas moins dans cette période de transition, les Etats membres devant faire des efforts pour s’y conformer : une évaluation négative des progrès réalisés pour s’y conformer pourrait conduire, y compris pendant la période de transition, à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif.

Le volet préventif du pacte est renforcé et prévoit des limites à la croissance annuelle des dépenses publiques, ainsi que des sanctions en cas de déviation majeure dans l’exécution budgétaire

Le volet préventif du pacte fixe pour les Etats membres des objectifs budgétaires spécifiques à moyen terme (OMT) visant à assurer la soutenabilité des finances publiques. Les nouvelles règles définissent une nouvelle référence en termes de dépenses publiques afin d’aider à évaluer les progrès réalisés en vue d’atteindre ces OMT. Cette référence fixe un plafond à la croissance annuelle des dépenses publiques en fonction du taux de croissance à moyen-terme. Pour les Etats membres qui n’ont pas atteint leur OMT, le taux de croissance des dépenses doit être inférieur au taux de référence afin d’assurer des progrès adaptés.

Ce nouvel instrument est censé améliorer la planification budgétaire et les résultats des Etats membres en assurant que les projets de dépenses soient adéquatement pourvus par des recettes permanentes équivalentes. Toutefois, il ne contraint en aucun cas le niveau de dépense publique tant qu’il est financé de façon efficace.

Le volet préventif du pacte fournit aux pays qui ne font pas l’objet d’une procédure de déficit excessif, parmi lesquels donc le Luxembourg, la principale orientation en matière de planification et d’exécution budgétaire.

La mise en œuvre effective des règles étant tout aussi importante que les règles elles-mêmes, le paquet sur la gouvernance permet d’agir de façon plus forte en cas de déviation majeure dans l’exécution budgétaire d’un Etat membre. Ces déviations ont été chiffrées et peuvent conduire à une sanction financière correspondant à un dépôt portant intérêt de 0,2 % du PIB en cas de non-correction continue. Une telle sanction est proposée par la Commission et adoptée à la majorité qualifiée inversée au Conseil.

De plus, si un projet de budget n’est pas conforme avec les règles du volet préventif, un Etat membre peut se voir demander de présenter un nouveau projet. Les Etats membres qui ne sont pas en procédure de déficit excessif vont devoir être en conformité avec les conditions fixées par le volet préventif du pacte dans les programmes de stabilité et de convergence qu’ils vont soumettre à la Commission au printemps 2012 dans le cadre du semestre européen. Ce sera donc le cas du Luxembourg.

L’introduction d’une procédure de déséquilibres excessifs

Autre modification radicale apportée par ce paquet législatif, l’introduction d’une nouvelle procédure de déséquilibres excessifs qui vise à éviter des divergences dommageables en termes de compétitivité, de déficit extérieur courant, des bulles d’actifs ou d’autres déséquilibres macro-économiques.

L’objectif de ce nouveau mécanisme de surveillance et de correction est d’identifier et de corriger les problèmes plus tôt qu’auparavant grâce à cette nouvelle procédure qui est basée sur l’article 121.6 du traité.

La nouvelle procédure permet à la Commission et au Conseil d’adopter des recommandations préventives sur la base de l’article 121.2 du traité à un stade précoce, avant que les déséquilibres ne deviennent importants. Dans les cas les plus graves, le volet correctif permet d’ouvrir une procédure de déséquilibre excessif dans laquelle l’État membre concerné doit soumettre un plan d’action correctif assorti d’un calendrier clair et de dates butoir pour mettre en œuvre des actions. La surveillance sera assurée par la Commission sur la base de rapports d’avancement réguliers soumis par les États membres.

Pour les États membres de la zone euro, un nouveau régime de mise en œuvre est établi qui prévoit une approche en deux étapes. Un dépôt portant intérêt peut être imposé après un manquement dans l’obligation de se conformer aux actions correctives recommandées. En cas d’un deuxième manquement, le dépôt portant intérêt peut-être transformé en amende pouvant aller jusqu’à 0,1 % du PIB. Des sanctions peuvent aussi être imposées si un plan d’action correctif suffisant n’a pas été soumis à deux reprises. Pour ces sanctions, la majorité qualifiée inversée est aussi requise.

Un système d’alerte rapide est établi sur la base d’une lecture économique d’un tableau de bord constitué de 10 indicateurs couvrant les principales sources de déséquilibres économiques. Ces indicateurs pourront évoluer avec le temps. L’objectif de ce tableau de bord est de déclencher des études approfondies pour déterminer si les déséquilibres potentiels identifiés dans le système d’alerte rapide sont bénins ou problématiques. La Commission pourra organiser des missions, avec la BCE si nécessaire, pour mener ces études approfondies qui seront rendues publiques. La première étape de cette nouvelle procédure est annoncée pour le mois de janvier 2012.

Le tableau de bord prendra en compte :

• l’évolution sur les trois dernières années de la moyenne de la balance des opérations courantes par rapport au PIB, la valeur de référence se situant entre + 6 et – 4 % du PIB
• le solde net d’investissements internationaux par rapport au PIB, qui devrait se trouver au-dessus de -35 % du PIB
• la variation sur cinq ans des parts de marché des exportations mesurées en valeurs, avec un seuil fixé à - 6 %
• la variation sur trois ans des coûts salariaux unitaires nominaux, avec un seuil fixé à + 9 % pour la zone euro et + 12 % pour le reste de l’UE
• la variation sur trois ans des taux d’échange effectifs réels basés sur les déflateurs ICPH/ICP relatifs à 35 autres pays industriels, avec des seuils variant entre -/+ 5 % pour la zone euro et -/+ 11 % pour le reste le l’UE
• la dette du secteur privé, dont le seuil est établi à 160 % du PIB
• le flux de crédit du secteur privé, dont le seuil est fixé à 15 % du PIB
• l’évolution annuelle des prix des logements par rapport au déflateur de la consommation d’Eurostat, avec un seuil de 6 %
• la dette des administrations publiques, avec un seuil de 60 % du PIB
• l’évolution sur les trois dernières années du taux de chômage moyen, avec un seuil de 10 %