Le 11 avril 2013, le groupe de recherche "Gouvernance européenne" de l’Université du Luxembourg organisait une conférence sur la crise dans la zone euro qui a réuni autour du professeur David Howarth un groupe d’experts issus des milieux universitaires et politiques et travaillant sur les questions liées à l’UEM, tous issus de trois disciplines : l’économie, les sciences politiques et le droit. Parmi les décideurs politiques figurait l’ancien président de la Commission, Jacques Santer, toujours professionnellement impliqué dans la gestion de l’UEM étant donné qu’il dirige le véhicule d’investissement spécialisé destiné à stimuler la puissance de l’EFSF. Les experts provenaient quant à eux de la London School of Economics, du Collège d’Europe, de la Banque centrale européenne et du CVCE. Cette conférence très stimulante ayant été placée sous le signe des règles de Chatham House, Europaforum.lu en rend compte en développant les thèses des intervenants tout en ne les attribuant pas à leurs auteurs. Une exception sera faite pour Jacques Santer, homme public par excellence.

Pour un mécanisme de résolution dans la zone euro

Une des thèses développées était de dire que si les banques européennes continuent à avoir des difficultés qui se transforment rapidement en problèmes de dette souveraine, c’est parce que la zone euro ne dispose pas encore, à l’instar des Etats-Unis, d’un mécanisme de résolution fédéral à l'instar de celui du Trésor américain, qui serait dans son cas un des aspects d’une union bancaire. Un autre problème est que les banques de la zone euro ne prêtent qu’aux entreprises sur leur marché national, ce qui fragmente le marché des capitaux dans la zone euro. Bref, l’argent que la BCE a prêté aux banques n’arrive pas à ses destinataires, ce qui pourrait contribuer à la croissance, et est prêté à des taux divergents, plus élevés dans les pays en crise. Là aussi, une surveillance unique dans le cadre d’une union bancaire pourrait intervenir. Lentement, ce système sera mis en œuvre, avec un système de règles de fonds propres et de garantie de dépôt communes. (CRD IV, Bâle III), un mécanisme de recapitalisation et peut-être, espère l’intervenant, un fonds de résolution, ce qui serait un grand pas en avant qui permettrait d’empêcher les crises bancaire de se transformer en crise nationale.

Réfutation de quelques mythes

Un intervenant s’en est pris à des mythes qui circulent au sujet de la crise, comme celui que la crise n’aurait pas eu lieu si les règles budgétaires du pacte de stabilité avaient été respectées. Les problèmes de la Grèce existaient certes, mais c’est la crise financière qui a tout précipité et l’interdiction faite à la BCE d’acheter des obligations sur le marché primaire, ce qui a conduit ensuite à des obligations aux taux trop élevés. Par ailleurs, une des raisons de la crise, c’est l’endettement privé, qui n’est en rien lié au respect du pacte de stabilité, et le déficit des balances courantes de paiement. Bref, la crise aurait éclaté, que les gouvernements aient agi en accord ou non avec le pacte de stabilité.

Maintenant, la zone euro a été renforcée. Mais impossible de sauter les phases du rétablissement, qui passe d’abord par la consolidation et les ajustements avant de déboucher sur une nouvelle phase de croissance. Reste que les politiques budgétaires pro-cycliques que la zone euro impose aux pays à programme contribuent à ce qu’ils se "retranchent" dans la crise. Il est certes juste d’avoir adopté des règles communes pour la politique budgétaire des Etats membres. Mais elles auraient dû être fondées sur l’intérêt commun, et pas sur un chiffre dogmatique comme les plafonds de 3 % de déficit et 60 % de dette publique.

L’introduction des euro-bonds serait un moyen adapté d’agir dans l’intérêt commun, pour peu qu’ils soient mis en place avec une conditionnalité assortie de sanctions "sensibles". Au lieu de recourir à des sanctions financières elles aussi de nature pro-cycliques, elles devraient plutôt être politiques, comme l’exclusion d’un pays du système de garanties des euro-bonds et la perte du droit de vote au Conseil.

L’UEM et bientôt l’UE gérées par la méthode de l’Union ?

Un intervenant a mis le doigt sur la complexité institutionnelle de l’UEM créée par le traité de Maastricht. L’intégration monétaire de l’UE n’a plus grand-chose à voir avec la méthode communautaire traditionnelle comme méthode d’intégration.

Ainsi, l’UEM permet l’opt-pout, un Etat membre de l’UE n’étant pas automatiquement membre de l’UEM, tandis que la coordination économique en son sein relevait au début de la méthode ouverte de coordination, la MOC. Avec le six-pack destiné à renforcer le pacte de stabilité, l’on est passé à un processus basé sur une proposition de la Commission qui débouche sur des textes législatifs qui impliquent les deux législateurs, Parlement européen et Conseil. Mais ce qui est nouveau, c’est que l’équipe du président du Conseil européen a elle aussi été fortement impliquée, alors que ce dernier n’est pas censé, selon le traité de Lisbonne, avoir un tel rôle.

Par ailleurs, le pacte budgétaire, traité intergouvernemental, est venu renforcer voire dupliquer le six-pack. Intergouvernemental, il est néanmoins tributaire entre autre d’institutions européennes comme la Cour de Justice tout comme il est aussi censé pouvoir être intégré à la législation européenne. Ce qui ne maque pas de soulever des questions juridiques pour savoir ce qui relève de l’UE et de l’intergouvernemental. Le two-pack permettra de son côté à la Commission de demander à des Etats membres de changer leur projet de budget s’il ne cadre pas avec les décisions communes. Ce qui conduit de nombreux acteurs à juger que l’UE devient trop envahissante.

Mais de l’autre côté, cette démarche où la loi internationale a un fort impact sur les politiques nationales et les oblige à tenir compte des intérêts de toute l’UE signale l’émergence d’une nouvelle méthode : la méthode de l’Union, qui est différente de la méthode communautaire et dont on ne sait pas encore si le futur lui appartient.                         

L’UEM de 2013, un mille-feuilles institutionnel

Un autre intervenant a souligné les quatre ruptures qu’ont entraînées la crise financière et la crise des dettes souveraines : Le rôle de la BCE a changé, on est passé de la méthode communautaire à la méthode de l’Union pour aborder les problèmes, des procédures de surveillance des politiques économiques, budgétaires et structurelles ont été introduites, et finalement, à travers le fait que la zone euro fonctionne à différentes vitesses, une forte différentiation s’est installée entre Etats membres.

En fait, il ne s’agit là que de la prise en compte par la politique des réalités économiques qui étaient avant traitées de manière juridique selon les termes du pacte de stabilité : soit un pays n’était pas en situation de déficit excessif, soit il l’était, soit il l’était et devait tenir des recommandations qui lui étaient adressées pour corriger son tir. Mais l’on ne gérait pas les crises des finances publiques des Etats membres. Depuis 2010, ce n’est plus le cas. D’où une série d’observations.

Il existe plusieurs régimes de surveillance qui concernent les budgets, les politiques macroéconomiques, les évolutions macro-prudentielles dans le secteur financier et les politiques structurelles, mais la chose est devenue tellement complexe qu’il est "devenu difficile de savoir qui fait quoi dans ce mille-feuilles institutionnel". L’intervenant parle de "confiscation du débat" et de" mise à l’écart du citoyen", même si le Parlement européen est impliqué dans le dialogue économique. Mais ce dialogue ne concerne pas la plénière, mais les 47 élus de la commission ECON des affaires économiques et financières. Et dans cette commission, par exemple, un pays comme Chypre, durement concerné par la crise, n’a pas d’élu.

Un deuxième volet est la suppression progressive du lien automatique entre l’UE et la zone euro. Le paquet budgétaire a été signé par les pays de la zone euro et 8 autres Etats membres, et cela est un compromis, mais le pacte budgétaire, le TSCG, plus dur, ne concerne que la zone euro. Aussi, l’accès à l’euro a été durci.

Finalement, "la magie du droit communautaire" est telle que la pression des marchés a eu un effet similaire à une forte poussée d’intégration, puisqu’elle a conduit à la possibilité d’imposer à des Etats membres des mesures contraignantes, comme en Grèce, au Portugal, en Irlande et maintenant à Chypre. Ce qui se joue actuellement est "une intégration qui ne dit pas son nom".

La confiance inébranlable de Jacques Santer

Jacques Santer a exprimé sa confiance dans le fait que la crise dans la zone euro pourra être résolue à travers des changements institutionnels. Cela sera d’autant plus possible que l’euro est la deuxième monnaie du globe, stable de surcroît et d’un grand attrait pour les économies émergentes qui veulent en partie s’émanciper du dollar. La zone euro accuse par ailleurs un excédent commercial, contrairement à l’UE des 27, et notamment le Royaume Uni. La faiblesse de la zone euro est qu’elle constitue une union monétaire, mais pas une union économique et qu’elle est le lieu de 4 crises : une crise financière, de l’endettement des Etats membres, de la productivité et de convergence des économies de ses Etats membres. C’est sur ces points qu’il faudra rétablir la confiance, réaliser "un immense travail législatif" et augmenter le potentiel de croissance, ce à quoi s’évertue la stratégie 2020. Au bout, Jacques Santer voit inéluctablement, même s’il faudra du temps, une union politique.

Des sujets qui fâchent

La discussion avec le public souleva de nombreuses questions qui fâchent, comme celle sur le peu d’enthousiasme qu’affichent les banques à l’idée de jouer leur rôle d’intermédiation pour étendre le crédit dans l’économie réelle, malgré les efforts de la BCE. Un intervenant a parlé d’une "politique schizophrène" de réduction des budgets, des salaires, des pensions et des prestations sociales dans les pays en crise, alors que l’argent se retrouve dans les bilans des banques.

A une question sur les "simples contribuables qui doivent payer", un intervenant a froidement et pragmatiquement répondu que "l’imposition du travail est plus facile à réaliser que celle du capital".

La dévaluation de l’euro pour des raisons de compétitivité a été récusée parce qu’elle impliquerait une destruction de valeurs dans l’UE, notamment pour l’économie allemande, dont les produits ne sont autant liés au prix.

Les pays doivent selon la plupart des intervenants faire des efforts de consolidation budgétaire et d’ajustements économiques et structurels qui impliquent de la souffrance sociale et une chute de la croissance et des rentrées fiscales. D’où la nécessité de les aider financièrement, dans la mesure où ils doivent pouvoir de nouveau aller sur les marchés financiers.

D’où aussi la condamnation de l’opposition – jugée "ridicule" - de la Bundesbank au rachat de titres de dette de ces pays par la BCE, "qui va au charbon et fait le sale boulot". Certains intervenants ont néanmoins plaidé dans ce contexte pour que l’Europe se donne une législation sur l’insolvabilité des Etats. L’inflation comme moyen de lutte contre la crise n’a pas été considérée par les intervenants comme une solution. Les eurobonds ont été considérés comme un moyen de faire avancer de vrais projets d’investissement, mais très liés à une bonne gouvernance.

La question de l’inégalité de la répartition des richesses – 50 % des richesses de l’UE appartiennent à 2 % de ses habitants – qui n’est jamais abordée par les organes de décision de l’UE a été posée dans le public, mais comme dans l’UE, elle n’a pas eu de réponse.