Dans son numéro de juin 2011 d’Actualité et tendances, son bulletin économique, la Chambre de Commerce s’intéresse au développement durable du Luxembourg et esquisse un portrait sévère d’un pays qui vit au-dessus de ses moyens.

Pour la Chambre de Commerce, le développement durable est un triptyque dont les trois composantes - l’économie, l’écologie et le social - se situent sur un pied d’égalité. Un développement durable doit répondre aux besoins des générations actuelles sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. "Ceci présuppose la pérennisation d’une économie compétitive, qui rende possible le financement d’un Etat social généreux et une cohésion sociale élevée, tout en dégageant les moyens d’action nécessaires afin de répondre notamment aux enjeux environnementaux considérables et pour doter le pays des infrastructures nécessaires à son développement durable", résume la Chambre de Commerce qui épingle les tendances non-durables du modèle luxembourgeois tout en proposant une série de pistes pour y remédier.

"Le Luxembourg doit se réformer", répond en effet la Chambre de Commerce à un état des lieux pour le moins critique de la situation, car "le scénario à politique inchangée mènera à une impasse et menacera, à terme, l’ensemble de la société luxembourgeoise". "Le Luxembourg doit se réinventer comme il a déjà pu le faire à plus d’une reprise dans son histoire", plaide la Chambre de Commerce qui est "convaincue que, sans véritable vision à long terme qui puisse se décliner en objectifs et actions, et partant sans davantage de culture prospective, le gouvernement et les forces vives de la nation continueront, comme c’est souvent le cas, à piloter à vue".

Pour la Chambre de Commerce, "la léthargie historique en matière de réformes structurelles pourrait être renversée grâce à une meilleure coordination européenne et sur base de la pression politique internationale qui l’accompagne". Le bulletin économique relève ainsi l’importance de la coordination renforcée des politiques budgétaires dans le cadre du semestre européen et l’obligation des Etats membres de présenter des plans nationaux de réforme. "L’appropriation pleine et entière des impératifs sous-jacents par les autorités et le public luxembourgeois" est donc "la condition fondamentale" du changement de paradigme que la Chambre de Commerce appelle de ses vœux, sans manquer de regretter que le Luxembourg n’ait su se réformer "en l’absence d’une immixtion renforcée des instances communautaires".

La Chambre de Commerce épingle les tendances non-durables du Grand-Duché

Au cours des dernières années, la croissance économique au Luxembourg a, en général, été supérieure à celle dégagée dans d’autres pays occidentaux. Faut-il pour autant en conclure que le Luxembourg se développe durablement d’un point de vue économique ? Pour répondre à cette question, la Chambre de Commerce dresse une longue liste de signaux qui prouvent le contraire.

Un bilan "mitigé" en ce qui concerne les bases économiques propices au développement durable du Luxembourg

La compétitivité au niveau des prix et des coûts des entreprises luxembourgeoises, qui se mesure notamment à travers le coût salarial unitaire, "s’effrite progressivement et dangereusement", selon la Chambre de Commerce. 

Autre élément épinglé par la Chambre de Commerce, la dépendance accrue aux services financiers et aux services y relatifs. Deux tiers du total de l’impôt sur le revenu des collectivités, soit 980 millions d’euros en 2010, tiennent ainsi leur origine du seul secteur financier.

C’est sans compter que "le potentiel de croissance économique est significativement réduit" suite à la crise économique et financière, et qu’il risque, toujours selon la Chambre de Commerce, de se réduire plus encore à l’avenir "si le timide effort d’assainissement des finances publiques continue de se concentrer principalement sur les dépenses d’investissement ou si l’équilibrage des finances publiques repose principalement sur l’espoir d’une hausse plus qu’incertaine des recettes".

Le bulletin économique relève encore que le modèle économique luxembourgeois est "largement bâti sur l’exploitation de niches de souveraineté qui risquent de se fermer progressivement avec, à la clef, des conséquences économiques, mais surtout fiscales et sociales, considérables".

Ainsi, la TVA sur le commerce électronique, qui a rapporté quelque 380 millions d’euros en 2010, se base largement sur un régime spécifique qui subira une refonte dès 2015. La taxe d’abonnement, qui a représenté 595 millions d’euros en 2010, est dépendante des cours boursiers et de l’avenir de l’industrie des fonds d’investissements au Luxembourg. Quant à la demande transfrontalière de produits pétroliers et de tabac, qui a représenté quelque 980 millions d’euros en 2010 au titre d’accises et de TVA, elle est basée sur une politique de différentiels au niveau des accises.

La problématique liée à la non-soutenabilité des finances publiques, à court, à moyen et à long terme, est, aux yeux de la Chambre de Commerce, parmi les plus préoccupantes de l’ensemble des tendances non-durable identifiées. "Seul un Etat doté d’une capacité financière intacte peut encadrer les développements économique, démographique, social et environnemental et peut soutenir le niveau de vie général de la population à travers un effort redistributif digne de ce nom", indiquent les auteurs du rapport qui soulignent que les finances publiques luxembourgeoises sont structurellement déficitaires, ce qui entraîne une réduction des marges de manœuvres budgétaires et compromet la capacité d’investissement public.

La Chambre de Commerce insiste sur le fait que près de 30 % de l’ensemble des recettes fiscales de l’Administration centrale proviennent d’impôts à rendement incertain ou excessivement volatils. L'ensemble de ces moyens d'action est injecté dans le budget de l'Etat, "sans effort d'économie quelconque au profit des générations futures". Le bulletin pointe dans ce contexte le "train de vie" de l’Administration centrale.

"Il suffirait d’un choc macro-économique ou réglementaire négatif, même partiel, pour qu’un déficit de 1,2 milliards d’euros se transforme rapidement en un déficit bien plus important encore", craignent les auteurs du bulletin économique pour qui les très nombreuses dépenses courantes de l’Administration centrale paraissent "extrêmement rigides ou peu influençables à court terme". Ils citent à cet égard la rémunération des salariés, les transferts à la sécurité sociale ou les prestations familiales.

La Chambre de Commerce ajoute que "le Luxembourg fait face à une dette cachée, ou implicite, monumentale issue des engagements à long terme de la sécurité sociale, en général, et de l’assurance pension, en particulier". Le bulletin pointe le fait que les réformes structurelles, visant à pérenniser les finances publiques à long terme, et notamment les régimes d’assurances pension, dépendance et maladie, "tardent à être mises en œuvre", tandis que les propositions y relatives "restent en-deçà de la hauteur des enjeux".

"Un financement de dépenses quasiment certaines et rigides par des recettes douteuses ou incertaines crée à l’évidence une asymétrie dangereuse" et constitue une tendance que la Chambre de Commerce qualifier "d’imprudente".

Un développement qui, du point de vue social, n’est pas non plus parfaitement soutenable

Du point de vue social, le développement du Grand-Duché ne peut, du point de vue de la Chambre de Commerce, être non plus qualifié de parfaitement soutenable.

Selon le bulletin économique, du fait que le développement économique tire largement ses origines "d’une utilisation de plus en plus significative de facteurs de production étrangers", le débat politique luxembourgeois fait apparaître "un déficit démocratique manifeste".

La population active dépasse le seuil de 365 000 personnes, dont plus de deux tiers n’ont pas la nationalité luxembourgeoise, et la population résidente celui du demi-million, dont 43 % d’étrangers, rappelle la Chambre de Commerce qui ajoute à ces chiffres que "l’afflux de frontaliers fait croître la population résidente de l’ordre de 150 000 unités en semaine". Ainsi, résument les auteurs du bulletin, "pendant la journée de travail, les Luxembourgeois représentent moins de 45 % de la population présente sur le territoire".

"Que dire ou penser, dans ces conditions, du nombre d’électeurs appelés aux urnes lors des élections législatives de 2009 – 223 842 ressortissants luxembourgeois, dont la moitié environ sont inactifs ?", s’interroge par conséquent la Chambre de Commerce qui résume la situation en calculant que moins d’un Luxembourgeois sur trois salariés est doté du droit de vote aux élections législatives. Autre manière de présenter les chiffres, la Chambre de Commerce compte un seul électeur "actif" pour six personnes ayant un lien direct avec le territoire luxembourgeois - résidents et frontaliers.

Des ratios qui, selon les auteurs du bulletin, se dégradent encore si l’on tient compte du fait que le secteur public occupe 43 % des Luxembourgeois actifs. La Chambre de Commerce retient de ces chiffres "une non-représentativité saisissante de l’économie marchande à travers le seul électorat indigène".

"Comment les problèmes liés à la compétitivité économique, au manque de cohésion sociale ou encore aux émissions de gaz à effet de serre peuvent-ils être abordés de manière réaliste et efficace si l’électorat indigène est largement 'à l’abri' de ces tendances et, partant, n’est pas sensible aux problématiques y relatives car pas directement concerné ?", se demandent les auteurs du rapport. Le Luxembourg ne court-il pas le risque "de mener une politique trop focalisée sur les seuls électeurs, au lieu de poursuivre une politique efficace et équilibrée dont profiteraient suffisamment les acteurs socio-économiques, indigènes et étrangers, résidents et non-résidents, qui sont à l’évidence aussi à la base de la création de la richesse nationale", s’interrogent-ils encore.

Dans ce contexte, la Chambre de Commerce met en garde contre les risques d’apparition de sociétés parallèles et de ségrégation sociale et elle avance plus généralement qu’un "modèle socio-économique de plus en plus ancré sur la création de richesse économique par les ressortissants étrangers et les frontaliers, dont profitent, en premier lieu, les autochtones à travers le canal redistributif de l’Etat, n’est probablement pas durable à partir du moment où les indicateurs économiques s’orientent à la baisse".

"L’onéreux système éducatif national, clairement propice au décrochage scolaire en raison, notamment, des exigences linguistiques, ne prépare pas de trop nombreux jeunes de manière satisfaisante aux demandes du marché du travail et fait, par conséquent, risquer un maintien durable d’un chômage structurel élevé au Grand-Duché", constate ensuite la Chambre de Commerce, un constat qui "fait naître de graves problèmes de transmission intergénérationnelle du statut social et exacerbe les déficits en matière de cohésion sociale".

Des enjeux environnementaux de grande envergure

"Le développement économique, social et démographique n’a pas été accompagné d’une politique en matière d’aménagement du territoire suffisamment cohérente et intégrée", jugent les auteurs du bulletin économique qui observent "un certain morcellement du territoire ainsi qu’une inertie dans la mise en œuvre concertée et harmonieuse des grandes politiques sectorielles" comme le logement, les zones d’activités économiques, les grands ensembles paysagers ou encore les réseaux de transport.

En matière de transports, le bulletin observe d’ailleurs une saturation des réseaux qui est liée à la croissance économique extensive du pays, mais qui découle aussi, selon la Chambre de Commerce, "d’une politique trop hésitante en matière d'extension des principaux réseaux de communication et en matière de développement cohérent du transport en commun".

Par ailleurs, la Chambre de Commerce note que la diversification économique, si elle a eu lieu, n’a pas rendu possible un découplage suffisant entre la croissance du PIB et les pressions environnementales et celles liées au transport qui en découlent. Les émissions de gaz à effet de serre (GES), ramenées à la taille du pays, sont très importantes et les objectifs internationaux en la matière seront difficilement atteints.

Ainsi, concluent les auteurs du bulletin économique, que ce soit du point de vue économique, social ou environnemental, "le développement durable du Luxembourg est semé d’embûches" qui risquent de devenir "des obstacles insurmontables si le Luxembourg ne les relève pas à travers un véritable plan de réforme national".

Le mot d’ordre de la Chambre de Commerce : mettre en œuvre des réformes structurelles

Au cours des vingt dernières années, le Grand-Duché a misé sur un développement de nature plus exogène qu’endogène pour assoir sa croissance économique, pour injecter des moyens d’action substantiels dans son modèle social et pour financer sa politique environnementale. Or, aux yeux de la Chambre de Commerce, il serait "irresponsable", ne fût-ce que du point de vue de l’équité intergénérationnelle, de persévérer dans un scénario dit "à politique inchangée". Pis encore, un tel scénario est selon le bulletin économique "résolument impossible – la consommation foncière ne pouvant être infinie, le bassin d’emploi étant limité et la société luxembourgeoise risquant une désintégration accrue".

Ainsi, le mot d’ordre lancé par la Chambre de Commerce est-il celui des réformes structurelles. "Au lieu de miser sur une résolution miraculeuse des problèmes structurels, initiée et cofinancée par l’étranger, et sur des niches de souveraineté volatiles, le Luxembourg doit maximiser son potentiel de développement économique endogène, redéfinir sa politique sociale, renforcer sa capacité d’intégration, trouver des réponses à ses défis écologiques et contribuer à la lutte contre l’exclusion et la pauvreté", arguent les auteurs du bulletin Actualité et Tendances.

Procéder à une refonte substantielle du système d’indexation luxembourgeois qui est "en déphasage complet avec les objectifs promus par les partenaires de la zone euro"

La Chambre de Commerce, qui met en avant l’engagement des entreprises luxembourgeoises sur la voie du développement durable, souligne que ces dernières ne peuvent "assumer seules la responsabilité sous-jacente au développement durable du Grand-Duché du Luxembourg". Le Bulletin suggère plusieurs pistes visant à insuffler un nouvel élan à l’économie du Grand-Duché.

"Afin de préparer la voie pour une croissance économique future, d’évidentes réformes s’imposent au niveau de la compétitivité-prix et coût des entreprises", estiment les auteurs du bulletin qui prescrivent un "policy-mix" qui devra "comprendre la résorption du différentiel d’inflation néfaste du Luxembourg par rapport à ses principaux partenaires économiques", mais aussi "procéder à une simplification administrative accrue". Autre point essentiel relevé par la Chambre de Commerce, la nécessité d’une "refonte substantielle des automatismes réglementaires, et notamment du système d’indexation actuel" qu’elle juge "intégral, peu social, déconnecté de l’évolution de la productivité et tourné vers le passé".

Un argument qui s’inscrit dans un contexte européen plus large puisque la Chambre de Commerce estime "qu’une Union monétaire est per se incompatible avec un mécanisme d’indexation intégral et automatique unilatéral d’un seul pays, d’autant plus si le pays en question présente une économie de petite taille, extrêmement ouverte, volatile et dépendante de décisions d’investissement, de localisation de facteurs de production et de consommation qui se prennent à l’étranger". Un phénomène amplifié encore, selon le bulletin, "à partir du moment où une tranche indiciaire peut être déclenchée, au Luxembourg, suite à une augmentation exogène du prix des matières premières, et notamment du pétrole " : "alors que, dans un premier temps, l’ensemble des entreprises de la zone euro sont touchées dans une proportion similaire par le renchérissement des entrants dans les processus de production, les entreprises luxembourgeoises sont pénalisées, dans un second temps, par des augmentations salariales généralisées". Une évolution qui, selon la Chambre de Commerce, peut "avoir des conséquences dramatiques sur la compétitivité et l’emploi et peut mener, à l’extrême, à une désindustrialisation totale du Luxembourg".

En bref, pour la Chambre de Commerce, "le système d’indexation luxembourgeois, de par les objectifs qu’il vise et la philosophie qu’il sous-tend, est en déphasage complet avec les objectifs promus par les partenaires de la zone euro dans le cadre du renforcement du Pacte de stabilité et de croissance et de l’élaboration et de la mise en œuvre du Pacte pour l’euro".

Mais la Chambre de Commerce argue aussi, chiffres à l’appui (p.93 du bulletin économique) que "le mécanisme d’indexation, tel que nous le connaissons aujourd’hui, ne constitue nullement un instrument au service de la cohésion sociale mais, au contraire, un instrument qui tend à exacerber les écarts salariaux".

Aussi, la Chambre de Commerce propose de limiter l’application de l’indexation à une fois et demie le salaire social minimum. En outre, à l’instar de la Belgique, il est suggéré d’exclure certains biens du panier sous-jacent à l’indexation, en particulier les produits nocifs pour la santé humaine (tabac, alcool, etc.) ainsi que les produits dont les prix font l’objet de cotations internationales porteuses de volatilité excessive de leurs prix finaux (pétrole, matières premières notamment).

Parmi les autres pistes prônées par la Chambre de Commerce, on trouve "la réduction progressive de la dépendance aux niches de souveraineté volatiles en faveur de niches de compétences ou de niches sectorielles pérennes, par le biais notamment d’une canalisation de moyens budgétaires accrus à cette fin, sans pour autant compromettre davantage la pression totale sur les finances publiques", ou encore un calibrage de la diversification économique future. Les technologies de la santé, la logistique multimodale, la propriété intellectuelle, les NTIC, mais surtout les écotechnologies, sont cités par la Chambre de Commerce comme autant de secteurs porteurs du tissu économique futur. Le bulletin économique appelle de ses vœux un "changement de paradigme" en matière d’attraction future de grandes entreprises au Grand-Duché.

En outre, indique la Chambre de Commerce, "le rythme d’assainissement des finances publiques doit être accéléré, l’évolution du budget social doit notamment être ralentie à travers l’introduction généralisée d’un critère de sélectivité sociale, la colonne vertébrale de l’économie luxembourgeoise - à savoir les PME - doit être solidifiée, et l’encadrement fiscal et réglementaire doit rester stimulant, attractif et valorisant".

Rendre le modèle social indépendant de l’hypothèse non-durable d’une croissance perpétuelle de l’économie et de l’emploi

Même sous l’hypothèse d’un tissu économique vigoureux et performant, le Luxembourg se doit cependant, selon la Chambre de Commerce, de revoir en profondeur certaines pratiques afin de pouvoir renouer avec un développement durable du point de vue social. Dans la mesure où "le modèle social tel qu’il existe aujourd’hui n’est pas pérenne", "il incombe aux autorités publiques de le réformer de manière ambitieuse et responsable". Il s’agit de "le rendre indépendant de l’hypothèse non-durable d’une croissance perpétuelle de l’économie et de l’emploi".

Pour ce faire, la Chambre de Commerce préconise de renforcer la lutte contre l’exclusion sociale et la pauvreté matérielle à travers la mise en œuvre d’une meilleure sélectivité au niveau des transferts sociaux. Elle appelle aussi  éviter la genèse de sociétés parallèles, notamment grâce à une mise en œuvre pragmatique du nouveau cadre légal relatif à la nationalité luxembourgeoise et à une participation démocratique renforcée des ressortissants étrangers. Les auteurs du bulletin économique plaident pour une rupture de la dichotomie du marché du travail par une réelle ouverture de la fonction publique, qui éviterait de nouvelles contraintes administratives ou linguistiques disproportionnées. Dans ce contexte, il importe que le taux d’emploi des résidents augmente, l’emploi constituant non seulement un rempart contre l’exposition à la pauvreté et à la privation matérielle, mais également un vecteur important de cohésion sociale.

Mieux maîtriser les émissions de gaz à effet de serre par un stratégie de réduction réelle des émissions, sans exclure le recours complémentaire aux instruments flexibles

En ce qui concerne la lutte contre les tendances non-durables d’un point de vue écologique, la Chambre de Commerce appelle le Luxembourg à repenser son approche en matière d’aménagement du territoire en faveur d’une politique plus volontariste et cohérente, et ce afin de mieux accompagner et encadrer le triple développement économique, social et démographique du Luxembourg. La Chambre de Commerce insiste à cet égard sur l’importance des plans directeurs sectoriels - plans zone d’activités économiques, transports, logements, grands ensembles paysagers, transports - et elle appelle donc, inquiète des délais accompagnant leur mise en œuvre, à ce qu’ils soient basés "sur des hypothèses et des scénarios réalistes".

Il s’agit aussi de "mieux maîtriser les émissions de gaz à effet de serre (GES) en prenant dûment en compte les spécificités luxembourgeoises à cet égard et dans le respect des engagements internationaux (protocole de Kyoto) et communautaires (Paquet Energie-Climat) en la matière". La Chambre de Commerce précise d’ailleurs que "le secteur industriel luxembourgeois a démontré qu’il est parfaitement possible de réduire substantiellement les émissions de GES, sans pour autant menacer l’équilibre économique et financier". Elle appelle par conséquent à opter en faveur d’une stratégie de réduction réelle des émissions de gaz à effet de serre, en lieu et place d’une stratégie "ayant pour effet la fuite de carbone à travers la simple délocalisation des sources d’émission en l’absence d’impact climatique positif".

Il s’agit donc de maximiser le potentiel existant au Luxembourg en matière d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique. La Chambre de Commerce met notamment le doigt sur "des contraintes administratives inutiles" et des "procédures de définition et de mise en œuvre complexes" qui contrecarrent le déploiement intégral du potentiel théorique existant en la matière à l’horizon 2020 et au-delà. La Chambre de Commerce appelle aussi à "effectuer une radiographie de l’ensemble des subsides et aides financières qui existent en matière environnementale", l’objectif d’un tel inventaire étant d’aider les décideurs politiques à décider si des outils tels que la standardisation ou le malus fiscal ne seraient pas aptes à conduire à des résultats comparables en matière d’éco-compatibilité, tout en faisant baisser le coût afférent à charge du budget de l’Etat.

Le bulletin n’exclut pas pour autant, pour compléter ces mesures, les instruments flexibles qu’il convient de ne pas "diaboliser" dans la mesure où ils contribuent "très sensiblement aux efforts mondiaux de réduction des émissions, tout en permettant au Luxembourg, territoire exigu et locomotive économique de la Grande Région, d’articuler au mieux sa politique environnementale tout en ne menaçant pas davantage l’équilibre des finances publiques et en contribuant au transfert technologique vers les pays en voie de développement". "Les mécanismes flexibles doivent pouvoir jouer pleinement au sein du marché unique européen", précise la Chambre de Commerce.

La Chambre de Commerce plaide par ailleurs pour une utilisation des "revenus extraordinaires découlant des accises pour financer la modernisation du pays", jugeant "irréfléchie" la politique qui consiste à injecter ces revenus dans le budget courant de l’Etat. 

Enfin, la Chambre de Commerce refuse toute politique du "cavalier seul" en matière de fiscalité verte dans un but d’éviter toute forme de distorsion de concurrence, de fuite de carbone et de simple délocalisation des sources d’émissions. Il convient donc de favoriser la conclusion d’un accord international contraignant en matière d’encadrement des émissions de GES.