Le 9 juin 2011, la BCL a présenté son rapport 2010. L’occasion pour son président, Yves Mersch, de formuler quelques commentaires sur la gouvernance économique et financière du Luxembourg dans un contexte où son appartenance à l’UE et à l’union économique et monétaire implique des obligations certaines. Ses propos viennent corroborer les recommandations formulées quelques jours auparavant par la Commission européenne à l’attention du Luxembourg sur la consolidation des finances publiques dès 2012, l’urgence d’une réforme du système de pensions, l’indexation des salaires ou les efforts à fournir en matière de formation pour pallier au chômage structurel qui augmente.

Même si l’on a pu observer dans la zone euro une « sensible amélioration » au premier trimestre de 2011, les économies risquent, selon Yves Mersch, "de ralentir sous l’effet combiné de facteurs multiples, tant externes qu’internes".

Les implications de la gouvernance européenne

Pour Yves Mersch, "la seule réponse pertinente à la crise est l’intensification de la construction européenne". C’est parce qu’il y a une "politique monétaire unifiée" que l’euro a pu être protégé. Mais si cette défense doit réussir sur le long terme, au-delà de l’action conjoncturelle, "elle doit être relayée par la politique budgétaire et par des réformes à moyen terme".

Car même si au sein de la zone euro, "la sanction économique en cas de déficits de balances courantes est atténuée", Yves Mersch pense que "le financement de déséquilibres persistants risque de porter atteinte à la cohésion d’une communauté de stabilité et de destin".

"Dans nos économies ouvertes", dit-il, et le Luxembourg est une des économies les plus ouvertes du globe, "les opérateurs publics et privés sont financés par les marchés". Ces marchés peuvent être déficients, comme la crise l’a révélé, et dans ce contexte, l’UE a amélioré sa capacité d’intervention avec les nouveaux mécanismes européens. Pour Yves Mersch, les autorités qui interviennent "doivent être dotées non seulement de moyens en volume, mais aussi de moyens d’intervention flexibles, notamment sur les marchés secondaires de la dette publique", faisant allusion au rachat d’obligations d’Etats en difficulté. Mais plutôt que d’intervenir ex post, c’est sur la prévention qu’il faut concentrer les efforts.

"En cas de non-respect par un Etat membre de règles de l’Union économique et monétaire, le bien-être commun est mis en cause", écrit Yves Mersch, mettant en exergue l’interdépendance au sein de l’UEM. C’est pourquoi celle-ci doit "disposer de mécanismes de sanctions et de règles automatiques plus forts que jusqu’à présent" pour endiguer les "effets de contamination des mesures nationales". Et c’est par ce détour qu’il aborde un des sujets qui fâchent le plus au Luxembourg quand il écrit : "Il incombe à la gouvernance européenne de pouvoir agir à l’égard des mécanismes et institutions au niveau national qui sont incompatibles avec la stabilité de la zone monétaire, tels que l’indexation automatique des salaires."

Autre sujet qui fâche : le rééchelonnement de la dette souveraine grecque comme celui d’autres dettes similaires qui divise actuellement la BCE et l’Eurogroupe. Ce sont pour Yves Mersch des "élucubrations" tout comme le sont les déclarations "sur la sortie d’un pays de la zone euro". Tout cela nourrit selon lui "la méfiance à l’égard de la monnaie unique" et "risque de rendre le financement de notre avenir plus difficile".

Dans sa contribution au rapport 2010 de la BCL, il s’en prend à ceux qui réclament le "détricotage" de la construction européenne, à ceux qui "estiment que l’épargne nationale doit être réservée au financement de l’investissement national", à ceux qui s’en prennent à la liberté de mouvement des capitaux et, dans la foulée, à la libre circulation des personnes et des biens quand ils s’attaquent par exemple aux accords de Schengen. Toutes ces attaques "relèvent de la même idéologie", un "populisme renaissant qui préfère agir dans un cadre purement national pour mieux faire obstacle aux réformes inéluctables".

Après le rebond économique, la prudence

Yves Mersch est d’accord pour dire que pour le Luxembourg, "l’année 2010 a été l’année du rebond économique" et que "l’année 2011 serait, selon nos projections, en ligne avec 2010 et même légèrement plus favorable; la croissance économique prévue pour 2011 se situerait en effet entre 3,7 % et 4,3 %."

Mais Yves Mersch appelle à la prudence à cause de deux grands ensembles de facteurs : la forte volatilité des marchés de l’énergie et des matières premières et la mise en œuvre chez les partenaires commerciaux du Luxembourg de nouvelles mesures de consolidation budgétaire qui pourraient peser sur la croissance économique luxembourgeoise, notamment à cause de leur impact sur le commerce international. L’on peut ainsi lire à la page 60 du rapport : "La consolidation fiscale au Luxembourg n’aurait de ce fait qu’un impact limité sur la croissance économique. L’incidence potentielle de la consolidation budgétaire sur l’activité au Luxembourg émane davantage de la probable synchronisation de la correction des déficits publics au niveau européen, voire dans l’ensemble des pays développés. Les impacts à la baisse sur la croissance économique dans l’ensemble de ces pays risquent de se combiner et d’affecter négativement l’économie luxembourgeoise par le biais du commerce international."

Autre élément d’incertitude : l’évolution future du secteur financier, qui a représenté 26 % de la valeur ajoutée brute du Luxembourg en 2009. "Selon nos calculs, la crise économique et financière aurait fortement pesé sur la croissance potentielle du Luxembourg, qui se situerait désormais entre 2 % et 3 % seulement", explique Yves Mersch. Dans la partie du rapport consacrée à ce problème (voir pp. 49-52) l’on peut effectivement lire : "Depuis la contraction du PIB en 2009, la croissance potentielle du Luxembourg a diminué de presque la moitié pour se situer dans une fourchette entre 2 % et 3 %. Selon les données de comptabilité nationale publiées en avril (2011), la croissance observée en 2010 a atteint 3,5 %. Ce chiffre étant supérieur à la croissance potentielle, le niveau du PIB est remonté vers son niveau potentiel, sans pour autant le rejoindre. Pour 2011-2013, les estimations basées sur les résultats du récent exercice de projection indiquent que la croissance potentielle restera très faible par rapport au passé."

Quatre défis

La thèse centrale d’Yves Mersch est dans un tel contexte que "le Luxembourg devrait profiter du rebond économique pour mettre en œuvre des réformes décisives, en particulier dans les domaines du marché du travail, de la compétitivité, des finances publiques et mettre en œuvre d’autres mesures structurelles et institutionnelles. C’est une condition pour assurer la pérennité du modèle économique et social luxembourgeois."

Le marché du travail

Concernant le marché du travail, Yves Mersch fait le constat que, "à la faveur de la reprise, le taux de chômage au sens strict s’est stabilisé aux alentours de 6 % de la population active". Pour lui, "ce taux consacre la fin d’une certaine 'exception luxembourgeoise'", le Luxembourg ayant eu un taux de chômage à peine supérieur à 2 % en 2001 et à 4 % fin 2007. Entretemps, "la participation au marché du travail est bien plus faible au Luxembourg que chez ses voisins allemands". Le chômage se caractérise par un nombre croissant de chômeurs de longue durée et de chômeurs peu qualifiés. Pour le président de la BCL, "une action résolue dans les domaines de l’éducation et de la formation permettrait de circonscrire cette évolution, et il recommande aussi « une politique de l’emploi dynamique aux dimensions transrégionales".

La compétitivité

La restauration de la compétitivité du Luxembourg constitue pour Yves Mersch "un deuxième défi d’envergure". Ce qui l’a détériorée depuis une dizaine d’années, ce sont « une inflation systématiquement plus élevée que dans les pays limitrophes et dans la zone euro, et ce dans le contexte d’une indexation automatique des salaires aux prix. »

D’où sa mise en garde contre une politique inchangée qui aurait pour effet qu’après la tranche indiciaire qui va tomber en octobre 2011, "la première tranche indiciaire de 2012 devrait déjà survenir au mois de mars, soit six mois seulement après le paiement de l’indexation précédente." Sa conclusion : "Une succession aussi rapprochée alimenterait une hausse insoutenable du coût salarial moyen. Selon nos projections, ce dernier progresserait au total de 5,2 % en 2012, alors que les entreprises sont déjà confrontées à une forte progression du prix des matières premières. Les autorités doivent tout mettre en œuvre afin d’éviter cette double pénalité."

Les cinq éléments d’une stratégie de compétitivité

Dans le rapport de la BCL, l’on peut lire à la page 16, qu’en 2010, "les indicateurs de compétitivité prix/coûts se sont améliorés. Selon les résultats du récent exercice de projection de l’Eurosystème, les indicateurs de compétitivité devraient renouer avec leur détérioration tendancielle sur l’horizon de projection 2011-2013", car les prix ou les coûts augmentent plus rapidement au Luxembourg que dans ses pays partenaires. Selon les projections de la BCL, l’indicateur devrait à nouveau se détériorer dès 2011 (+0,5 %) et cette détérioration devrait se poursuivre au cours des deux années suivantes (soit +0,7 % en 2012 et +0,5 % en 2013).

D’un autre côté, l’indicateur basé sur les coûts salariaux unitaires dans l’ensemble de l’économie indique selon le rapport une amélioration de la compétitivité en 2010 (-2 %). Cette amélioration a néanmoins connu une décélération au deuxième semestre 2010 (en glissement annuel). Selon les projections de la BCL, cet indicateur devrait se détériorer en 2011 (+1,1 %), en 2012 (+2,8 %) et en 2013 (+0,8 %).

Le rapport part d’une définition de la compétitivité donnée lors d’un discours prononcé à l’université de Liège en février 2011 par Jean-Claude Trichet, Président de la Banque Centrale Européenne (BCE) : la compétitivité est "la capacité d’un pays d’améliorer de façon durable le niveau de vie, en termes économiques, de ses citoyens et de favoriser les créations d’emplois dans une économie ouverte". Pour la BCE et la BCL, "la stratégie de compétitivité des pays membres de l’UEM devrait se baser sur cinq éléments fondamentaux :

1. les coûts salariaux unitaires dans le secteur des biens et services non-échangeables ;
2. l’influence des salaires publics sur les salaires du secteur privé ;
3. les problèmes liés à des différentiels d’inflation importants et persistants dans le temps ;
4. le solde du compte courant en tant qu’indicateur avancé de déséquilibres naissants et de     perte de compétitivité ;
5. des finances publiques saines.

En qui concerne les coûts salariaux unitaires dans le secteur des biens et services non-échangeables, qui "sont fondamentaux pour la compétitivité", la BCL montre qu’entre 1998 et 2010, "la variation cumulée des coûts salariaux unitaires dans l’industrie manufacturière s’est établie à 20,3 % au Luxembourg, contre 5 % en moyenne dans les pays limitrophes et 8,6 % dans la zone euro. Parmi les autres secteurs de production (généralement assimilés au secteur "exposé"), seul le "Commerce, transports et communications" a enregistré une évolution des coûts salariaux unitaires moindre que dans les pays voisins et la zone euro."

Conclusion : "L’économie luxembourgeoise se caractérise par une progression plus rapide des coûts salariaux unitaires que celle enregistrée par ses principaux partenaires commerciaux. La persistance de différentiels de taux de croissance des coûts salariaux unitaires risque de continuer à entraîner des pertes de compétitivité importantes pour le Luxembourg."

Pour ce qui est de l’influence des salaires publics sur les salaires du secteur privé, le rapport constate qu’en raison de leur importance en termes de parts du PIB et de la masse salariale, les salaires du secteur public font l’objet d’un intérêt grandissant. « Entre 2000 et 2010, la rémunération par salarié a en moyenne augmenté de 3 % par an au Luxembourg dans l’ensemble de l’économie, soit à un taux plus élevé que dans les pays voisins et la zone euro. Par ailleurs, on constate que le coût salarial moyen a augmenté plus rapidement dans le secteur public (en moyenne de 3,2 % par an) que dans le secteur privé 3 (2,9 %).

Dans le contexte des problèmes liés à des différentiels d’inflation importants et persistants dans le temps, le rapport de la BCL met en cause "le mécanisme d’indexation automatique des salaires, tel qu’il existe au Luxembourg" et qui est "susceptible d’entraîner une spirale inflationniste persistante, alimentant les différentiels d’inflation et provoquant une perte de compétitivité qui peut conduire à une hausse du chômage." Le rapport rappelle "que les différentiels d’inflation cumulés du Luxembourg par rapport à la zone euro et par rapport aux pays limitrophes se situent sur une pente ascendante depuis la création de l’UEM. Ces différentiels sont susceptibles d’alimenter des pertes de compétitivité des entreprises exportatrices luxembourgeoises."

Quant au solde du compte courant en tant qu’indicateur avancé de déséquilibres naissants et de perte de compétitivité, le rapport tire un bilan mitigé de son amélioration en 2010, qui est marquée par un excédent de 3,3 milliards d’euros, 650 millions de plus qu’en 2009.

On y lit : "L’amélioration du solde courant enregistrée en 2010 reflète la reprise de l’activité économique mondiale ainsi que la consolidation des cours boursiers sur les marchés financiers internationaux, après l’intensification de la crise financière internationale fin 2008 et début 2009. Sans pourtant atteindre les niveaux d’avant la crise pour l’économie luxembourgeoise, l’excédent courant dégagé en 2010 (8 % du PIB pour rappel, après 7 % en 2009 et 5 % en 2008) est clairement en dessous de sa moyenne historique, qui se situe autour de 10 % du PIB sur la période avant la crise (1995-2007). En effet, au cours de deux dernières décennies, le Luxembourg a enregistré des larges excédents dans sa balance des transactions courantes. Ces excédents affichent toutefois une tendance baissière manifeste au fil du temps, reflétant dans une certaine mesure la perte de compétitivité-coûts de l’économie luxembourgeoise."

Ainsi, la reprise de l’économie mondiale ne s’est pas traduite selon le rapport "par une reprise des exportations de biens et services du Luxembourg." Le rapport note aussi « que la reprise des exportations nettes de services financiers est allée de pair avec un accroissement du déficit des revenus d’investissements, dont le niveau record a atteint 20 % du PIB en 2010. Cette évolution négative est en grande partie due à une forte hausse des autres engagements (emprunts) des OPC. » (c.f. p. 62) 

Des finances publiques saines à travers des réformes structurelles

Quant aux finances publiques saines comme "condition sine qua non à une compétitivité durable", le rapport admet que "les consolidations budgétaires comportent des coûts à court terme relativement limités en termes de croissance économique, à condition qu’ils s’inscrivent dans le cadre d’une réforme globale". Bref, consolidation budgétaire et réformes structurelles doivent aller de pair. Le résultat : une maîtrise des dépenses, la reprise économique, plus de confiance, restauration de la capacité des responsables publics à intervenir en cas de difficultés.

La nécessité de "corriger la détérioration tendancielle de nos finances publiques" constitue pour Yves Mersch le troisième grand défi. Il constate que "le solde budgétaire de l’Administration centrale a accusé un déficit de quelque 3,2 % en 2010, soit le plus élevé depuis l’établissement des statistiques selon le format 'SEC 95'. Si les comptes de la sécurité sociale sont, pour leur part, toujours en excédent, ils devraient fortement se détériorer à terme sous l’effet, essentiellement, de charges de pension croissantes."

A l’instar des recommandations de la Commission présentées le 7 juin 2011, qui demandent dès 2012 un excédent budgétaire de 0,5 % du PIB, le rapport critique la 12e actualisation du Pacte de Stabilité et de croissance (PSC) : Celle-ci été présentée le 29 avril par le gouvernement, élaborée pour la première fois en application du « semestre européen » qui relève de la nouvelle gouvernance économique européenne. Elle a été établie pour la période 2011-2014, donc la période restante de la législature. "L’actualisation ne renferme aucune mesure nouvelle et concrète d’assainissement", commente le rapport, qui regrette l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) retenu par les auteurs du programme et qui consiste en un excédent de 0,5 % du PIB en termes structurels ne serait cependant pas respecté sur l’horizon couvert par l’actualisation, du moins à politique inchangée. (cf. page 71)

La BCL réitère donc les deux recommandations qui figuraient déjà dans son avis sur le projet de budget :

1. "il convient de converger dès que possible vers l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d’un surplus d’au moins 1 % du PIB d’ici 2015
2. et de mettre parallèlement en œuvre  des réformes structurelles de la sécurité sociale."

Et de continuer :

"La première recommandation exigerait une consolidation budgétaire d’au moins 4 % du PIB d’ici 2015.

Une mise en œuvre rapide de la seconde recommandation de l’avis de la BCL paraît également compromise. Si le mécanisme de "pension à la carte" présenté par le gouvernement le 17 mars dernier constitue un pas dans la bonne direction, il ne paraît pas en mesure de remettre fondamentalement en cause le constat d’une soutenabilité à terme défaillante, en raison du fort gradualisme devant présider à la mise en œuvre de la nouvelle disposition. La « pension à la carte » devrait s’accompagner d’autres réformes et être introduite de façon plus rapide qu’annoncé. Une modulation de l’ajustement des pensions à l’évolution des salaires réels constitue une piste de réforme."

D’autres pistes évoquées par la BCL sont la baisse du taux de remplacement et la baisse des cotisations qui conduirait selon la BCL à l’augmentation du taux d’activité des travailleurs âgés et à l’augmentation de l’épargne, et une baisse des dépenses en matière de pensions. De telles mesures réduiraient "à long terme, le coût budgétaire additionnel, hors charge d’intérêts, généré par le vieillissement est réduit à 10 % du PIB", note le rapport, un "effet appréciable". Mais, ajoute le rapport, "il convient cependant de noter que ces simulations supposent une réduction immédiate, à concurrence de 10 %, de l’ensemble des pensions – existantes et à venir." (cf. p. 70)

Pour Yves Mersch, "plus que jamais, des réformes d’envergure doivent être mises en œuvre." Il invoque "le caractère viable des finances publiques à long terme", "une politique efficace de développement durable", "des mesures structurelles et d’infrastructure dans le cadre de la stratégie UE 2020" et conclut : "Ces réformes s’imposent tout particulièrement au sein d’une Union économique et monétaire."

Une meilleure gouvernance au niveau de l’UE

Yves Mersch place de manière radicale le Luxembourg dans le contexte de l’UE. "La crise grave traversée par certains Etats membres de la zone euro montre la nécessité d’une meilleure gouvernance au niveau de l’Union, de la zone euro et de chacun de ses Etats membres. Le cadre de gouvernance en gestation au niveau européen, même s’il est en retrait par rapport aux positions des banques centrales en la matière, comporte bon nombre d’éléments utiles devant être pris en compte au Luxembourg, tels que le renforcement du cadre budgétaire national, une norme de dépenses et un nouveau mécanisme de surveillance des vulnérabilités macroéconomiques."

"Le manque d’ambition de la récente actualisation du Programme luxembourgeois de Stabilité" est pour lui un signe que les autorités respectent plus la forme que l’esprit de ce nouveau cadre de gouvernance.

Mieux réguler et superviser le secteur financier

Finalement, Yves Mersch est d’avis que "la crise a démontré la nécessité de mieux réguler et superviser le secteur financier, tout en évitant les tentations protectionnistes en la matière."

Son programme européen : mise en œuvre de la nouvelle régulation bancaire (Bâle III) ; développement de la nouvelle architecture de supervision financière en Europe, dans le respect des compétences des banques centrales, notamment en matière de surveillance macro-prudentielle.

Son programme national : "doter la Place d’un régime de gouvernance aussi efficace que ceux récemment mis en place dans les autres Etats de l’Union", où la BCL exercerait ses nouvelles compétences réglementaire, renforcerait sa coopération avec les autres autorités de surveillance au niveau national, européen et international. Et il souligne que "dans le courant de l’année 2010, la Banque centrale a fait des propositions de modifications législatives, en particulier de sa loi organique, pour clarifier ses compétences dans les domaines de la surveillance macro-prudentielle, de la stabilité financière, de sa représentation extérieure, ainsi que pour assurer son indépendance financière".