La Commission européenne a présenté le 30 mai 2012 un ensemble de documents attendus.

Dans le cadre de la procédure de déficit macroéconomique, elle a en effet publié le résultat des bilans approfondis lancés en début d'année pour douze États membres considérés comme exposés à un risque de déséquilibres macroéconomiques. Sa conclusion est que, si ces douze pays présentent effectivement des déséquilibres, aucun de ceux-ci n'est encore excessif. Les recommandations spécifiques adressées à chaque pays contiennent des orientations sur les mesures préventives à prendre. Le Luxembourg n’est pas concerné par ce volet.

Par ailleurs, la Commission a décidé de recommander au Conseil de clore la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la Bulgarie et de l'Allemagne. Elle propose également une décision du Conseil constatant que la Hongrie a pris des mesures suivies d'effets pour corriger son déficit excessif et mettant fin à la suspension des engagements du Fonds de cohésion en sa faveur pour 2013. Là encore, le Luxembourg n’est pas concerné puisqu’il fait partie des rares pays ne faisant pas l’objet d’une procédure de déficit excessif.

Enfin et surtout, la Commission européenne a livré les recommandations adressées à chacun des 27 Etats membres et à la zone euro dans son ensemble dans le cadre du semestre européen. Un ensemble de recommandations basées sur l’analyse des programmes de stabilité et de croissance et des programmes nationaux de réforme transmis par les Etats membres à la lumière de l’examen annuel de croissance livré par la Commission en novembre, mais aussi des recommandations qui leur avaient déjà été faites en 2011. Le Luxembourg avait transmis ces deux documents fin avril à la Commission. L’analyse tient aussi compte des engagements pris dans le cadre de la stratégie Europe 2020 et, pour les pays concernés, du Pacte Euro plus.

Un certain nombre de messages-clés se dégagent de cette seconde série de recommandations annuelles par pays, relève la Commission. Sur le front des finances publiques, les États membres prennent, dans l’ensemble, les mesures nécessaires à un retour à la viabilité, mais, dans plusieurs cas, les efforts d’assainissement devraient davantage favoriser la croissance. Le chômage, en particulier des jeunes, est un problème grave, et bien qu’il n’existe pas de remède miracle, des mesures devraient être prises immédiatement pour accroître la productivité et assurer une meilleure adéquation des compétences et des formations aux besoins du marché du travail. De nombreux États membres ont engagé des réformes structurelles majeures, y compris de leur marché du travail. Si ces réformes ont un effet positif sur la compétitivité et contribuent à la résorption des déséquilibres macroéconomiques en Europe, beaucoup plus doit être fait dans l’ensemble de l’UE, pour permettre à son économie de croître, créer des opportunités de développement pour les entreprises et permettre aux secteurs des services et de l’énergie, ainsi qu’à l’économie numérique, de libérer tout leur potentiel de création d’emplois.

Pour ce qui est des recommandations adressées à la zone euro, la Commission a indiqué les grandes étapes à franchir pour parvenir à une pleine union économique et monétaire, y compris une union bancaire : il s’agit de mettre en place une surveillance financière et des systèmes de garantie des dépôts à l’échelle de la zone euro. Ce processus fera nécessairement intervenir des questions juridiques, telles qu’une modification du traité et des constitutions, mais il conférera une plus grande légitimité démocratique à la poursuite de l’intégration, où la responsabilité aura également plus de poids.

Les recommandations de la Commission au Luxembourg 

De façon générale, la Commission observe que le Luxembourg a mis en œuvre partiellement les recommandations qui lui ont été adressées en 2011, et qu’il a tenu ses engagements dans le cadre du pacte Euro plus. Par rapport aux priorités fixées dans le cadre de l’examen annuel de croissance, le Luxembourg affiche par ailleurs d’assez bons résultats, juge la Commission.

Pour autant, les principaux défis identifiés en juin 2011 restent largement d’actualité. Ainsi, les réponses du Luxembourg aux recommandations de 2011 manquent, dans certains domaines, de "l’ambition nécessaire pour faire face à ces défis de façon globale et permanente". On retrouve donc, en toute logique, un écho aux quatre recommandations de l’an dernier dans les cinq recommandations formulées pour le Luxembourg.

1. Finances publiques

Ainsi, si le déficit public est resté limité en 2011, les prévisions laissent présager que la situation des finances publiques va se dégrader dans les années à venir et que le Luxembourg va probablement s’éloigner de son objectif de croissance à moyen terme.

Si l’état des finances publiques s’est un peu amélioré en 2011, avec un déficit public de l’ordre de 0,6 % du PIB, la Commission ne manque pas d’observer que ce déficit relativement faible cache un déficit de 2,4 % au niveau de l’administration centrale, qui est atténué par une accumulation des réserves de pensions. À moyen terme, le défi que représente la viabilité budgétaire est relativement bas au Luxembourg, mais la Commission appelle toutefois à la prudence en raison d’un haut niveau de dépenses incompressibles et structurelles. Sans compter qu’un certain nombre de recettes fiscales risque de disparaître ou de se réduire dans les années à venir. De plus, si la dette publique est faible, elle risque d’augmenter de façon continue dans les années à venir.

La nécessité d’assurer une bonne situation budgétaire est d’autant plus forte qu’à long terme, l’économie du Luxembourg ne pourra vraisemblablement pas connaître une croissance aussi forte que par le passé. Le secteur financier offre en effet des incertitudes quant à sa capacité à tenir le rôle de moteur de la croissance luxembourgeoise qu’il joue depuis le début des années 80. Car même si les activités financières devaient retrouver leur dynamisme d’avant crise dans le monde, la Commission se demande si le Luxembourg sera en mesure de préserver et de continuer à développer les avantages compétitifs – tant fiscaux que législatifs - qui ont rendu sa place si attractive. La forte dépendance de l’économie luxembourgeoise et des finances publiques à l’industrie financière, un secteur certes relativement sain au Grand-Duché, est un risque structurel, analyse la Commission. De son point de vue, la compétitivité du Luxembourg dépendra de sa capacité à faire de l’éducation, de la recherche et de l’innovation une priorité.

Le paquet de consolidation présenté par le gouvernement va améliorer l’équilibre structurel en 2013, constate la Commission. Mais elle souligne aussi que ce paquet de mesures n’envisage pas que l’OMT, à savoir un excédent de 0,5 % du PIB d’ici 2014, soit atteint. Et pourtant, glisse la Commission, l’OMT ne prend pas assez en compte les charges implicites liées au vieillissement.

La Commission recommande donc au Luxembourg de s’en tenir à une situation budgétaire saine corrigeant tout écart par rapport à  l’objectif à moyen terme (OMT) qui assure la viabilité à long terme des finances publiques en tenant compte notamment des charges implicites liées au vieillissement. Le Grand-Duché est donc invité à renforcer et à mettre en œuvre rigoureusement la stratégie budgétaire, soutenue par des mesures suffisamment précises, pour l’année 2013 et au-delà, notamment en respectant le critère des dépenses.

2. Pensions

La Commission ne perd pas non plus de vue le fait que l’indicateur de viabilité budgétaire à long terme est parmi les plus élevés de l’UE, ce qui témoigne de l’urgence d’un défi en grande partie lié à la hausse attendue des dépenses relatives aux retraites. De ce point de vue, la Commission observe la réforme du système de pension proposée par le gouvernement d’un œil critique : son ambition est limitée et ne semble pas garantir la viabilité à long terme du système, déplore la Commission.

L’augmentation à long terme des dépenses liées au vieillissement est nettement au-dessus de la moyenne européenne, note en effet la Commission qui souligne que le pays a encore du temps pour ajuster les politiques y liées, d’autant plus que la dette publique est faible et les réserves accumulées importantes. Pourtant, d’ici 2020, il convient, selon la Commission, d’assurer des excédents primaires suffisants à moyen terme et de réformer le système de pensions de façon à infléchir la hausse substantielle des dépenses liées au vieillissement qui est prévue. Une recommandation déjà formulée en 2011 et entendue par le gouvernement qui a adopté un projet de loi réformant le système de pension.

Mais, pour la Commission, l’extension de la durée de la vie professionnelle y reste modeste par rapport à une très longue période de transition. De plus, observe la Commission, les possibilités de retraite anticipée restent largement inchangées alors que les taux de remplacement sont élevés, ce qui ne rend pas très attractive l’idée de travailler plus longtemps que le minimum requis.

Aux yeux de la Commission, pour assurer la viabilité financière du système de retraite après cette réforme, il conviendrait d’augmenter de façon substantielle les taux de contributions après 2020 en plus d’une modération de l’adaptation des pensions aux standards de vie. Ce qui aurait pour conséquence une augmentation des charges sur le travail, et donc une perte de compétitivité. La Commission suggère donc d’introduire la limitation de l’ajustement des pensions en fonction des salaires réels envisagée pour après 2020 dans le cadre de la réforme en cours.

Par ailleurs, juge la Commission, la réforme ne saisit pas l’opportunité de donner un rôle plus important aux deuxième et troisième piliers des retraites, qui sont très largement sous-développés. La Commission aurait jugé par exemple opportun d'élargir à tous les secteurs de l'emploi le deuxième pilier, qui est bien accepté mais malheureusement mis en œuvre de manière incohérente, notamment dans les services publics et pour les travailleurs indépendants. Un tel changement systémique aurait pu compléter progressivement les prestations publiques de retraite à la marge dans le cadre d'un second pilier nouvellement défini.      

En bref, alors que le Luxembourg devrait connaître la plus forte augmentation des dépenses de pensions de l’UE d’ici 2050, le Grand-Duché a opté pour une réforme limitée et très graduelle, critique la Commission pour laquelle cette réforme permet de gagner du temps, mais n’offre pas de garantie suffisante à long terme.

La Commission recommande donc d’augmenter l’impact de la réforme proposée en accélérant la mise en œuvre des mesures qui vont limiter les dépenses liées à l’âge, mais aussi de prendre des mesures additionnelles afin d’augmenter le taux de participation des travailleurs âgés, en particulier en réduisant la retraite anticipée. Le Luxembourg est aussi invité à prendre des mesures pour adapter l’âge légal de départ à la retraite à l’espérance de vie de façon à assurer la viabilité à long terme du système de pension.

3. Salaires

Par ailleurs, souligne la Commission, si le Luxembourg est dans une très bonne situation économique, il lui faudra, pour rester compétitif, veiller à ce que les coûts unitaires de main-d’œuvre évoluent en fonction de l’évolution de la productivité. Ainsi, la limitation temporaire du mécanisme d’indexation des salaires décidée par le gouvernement pourrait certes modérer la croissance des salaires, mais, s’inquiète la Commission, elle ne garantit pas une évolution de la productivité et des salaires en ligne avec celle des pays voisins.

La perte de compétitivité résultant de la forte hausse des salaires et de la très faible croissance de la productivité, laquelle est toutefois déjà très élevée, comme le reconnaît la Commission, est un défi connu de longue date aux yeux des auteurs de ces recommandations. Les coûts salariaux unitaires augmentent notamment dans le secteur de l’industrie manufacturière, note la Commission qui relève aussi que l’inflation est systématiquement plus élevée au Luxembourg que dans les pays voisins ou dans le reste de la zone euro. Or, une forte inflation combinée à une rapide croissance des coûts unitaires de la main d’œuvre ont tendance à conduire à une spirale ascendante en matière de prix de revient, met en garde la Commission.

Si les autorités luxembourgeoises ont pris acte de la recommandation de la Commission de 2011 en adaptant de façon temporaire le système d’indexation des salaires, la Commission note qu’à partir de 2015, le mécanisme d’indexation automatique va de nouveau être appliqué normalement. Et, si l’alcool et le tabac ne seront plus pris en compte pour le calcul de l’index, tandis que les prix du carburant ne le seront que dans une certaine mesure, la Commission note que le gouvernement n’a pas l’intention de toucher au principe même d’indexation des salaires. Pour satisfaire complètement à la recommandation de 2011, le Luxembourg devrait pourtant prendre des mesures pour réformer le système de façon plus permanente, estime la Commission.

La Commission recommande de prendre de nouvelles mesures pour réformer, en consultation avec les partenaires sociaux et en respectant les pratiques nationales, les négociations salariales et le système d’indexation des salaires, l’objectif étant de préserver la compétitivité de l’économie luxembourgeoise à long terme. La première étape serait de maintenir l’intervalle d’un an entre deux indexations au-delà de 2014 et de réduire l’impact de l’énergie et d’autres éléments volatils dans l’index de référence, prescrit la Commission.

 4. Lutte contre le chômage des jeunes

Si la Commission observe des progrès dans la lutte contre le chômage des jeunes, elle souligne la nécessité d’une stratégie cohérente, d’une plus forte collaboration avec les municipalités, d’une meilleure utilisation des services de l’emploi et de plus grands investissements dans l’éducation et la formation. Le chômage semble avoir de plus en plus un caractère structurel, observe la Commission qui pointe la nécessité de politiques actives du marché du travail.

La Commission observe que le taux de chômage des jeunes est plus de trois fois supérieur au taux de chômage, qui reste bas au Luxembourg. Dans les pays ayant un taux de chômage similaire, le taux de chômage des jeunes ne dépasse pas le double du taux général. La Commission observe toutefois que le ratio du chômage des jeunes, à savoir la part de chômeurs dans la population âgée de 15 à 24 ans, est très bas du fait de la faible proportion de jeunes actifs. La Commission note que des mesures pertinentes et crédibles ont été prises pour lutter contre le chômage des jeunes, mais elle constate aussi que les jeunes gens continuent de manquer de soutien leur facilitant l’intégration sur le marché de l’emploi.

Au regard des performances relativement faibles du système d’éducation luxembourgeois, la Commission estime que certains élèves pourraient gagner à se concentrer sur un nombre limité de langues afin de pouvoir terminer leurs études et de se concentrer sur les sciences ou la formation professionnelle.

La nature structurelle du chômage n’a cessé d’augmenter au cours des dix dernières années, ajoute la Commission, et ce y compris dans des périodes de croissance économique marquées par un boom de l’emploi. Ce qui laisse entrevoir qu’une partie de la force de travail ne correspond pas aux besoins de l’économie. Le taux d’emploi des 54-64 ans augmente, mais il reste bien en-dessous de la moyenne européenne, note encore la Commission.

La Commission juge nécessaire une plus forte participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie, ce qui permettrait de limiter le chômage structurel en donnant aux résidents la possibilité de faire face à la compétition avec les travailleurs frontaliers souvent hautement qualifiés. Et elle pointe notamment les personnes peu qualifiées de la tranche d’âge des 54-64 ans.

La Commission recommande de poursuivre les efforts visant à réduire le chômage des jeunes en renforçant l’implication des parties prenantes et en renforçant les mesures d’éducation et de formation, et ce notamment pour ceux qui ont de bas niveaux d’éducation. L’objectif est de faire en sorte que les compétences et qualifications des jeunes répondent mieux à la demande sur le marché du travail.

5. Réduction des émissions de gaz à effet de serre

Enfin, en ce qui concerne les objectifs du Luxembourg en matière d’énergie et de climat dans le cadre de la stratégie Europe 2020, la Commission relève que le Grand-Duché ne semble pas en bonne voie pour atteindre ses objectifs de réduction des gaz à effet de serre.

Les émissions de gaz à effet de serre ont atteint 19,8 tonnes par habitants en 2010, ce qui reste un record dans l’UE. Le Luxembourg a entrepris de réduire ses émissions dans les secteurs qui ne dépendent pas de l’ETS de 20 % d’ici 2020 par rapport à 2005. Or, selon les dernières projections établies sur la base des mesures existantes, les émissions du Luxembourg augmenteraient de 9 % par rapport à 2005, éloignant le Grand-Duché de son objectif de quelques 29 %...

Pour atteindre ses objectifs, le Luxembourg doit soit concevoir de nouvelles politiques de réduction des émissions, soit user de mécanismes de flexibilité coûteux.

Le secteur du transport routier représente la plus importante source d’émissions, et a le plus grand potentiel de réduction de ces émissions, relève la Commission.

Or, il y a de la marge pour améliorer le verdissement du système de taxation, affirme la Commission. Ainsi en 2010, le taux de taxation environnementale n’était que de 6,4 % de l’ensemble des taxes sur le revenu, alors que la moyenne de l’UE était de 7,4 %. De plus, la plupart de ces revenus proviennent de la taxation de l’énergie, tandis que des éléments comme le transport et la pollution jouent un rôle mineur. Certes, observe la Commission, le Luxembourg a fait des efforts ces dernières années pour verdir sa fiscalité. Mais il reste de la marge pour augmenter les taxes sur le carburant et l’énergie. Si cela affectait à court terme les recettes liées au tourisme à la pompe, cela pourrait coûter en fin de compte moins cher au Luxembourg que de réduire les émissions domestiques par d’autres moyens.

Pour ce qui est de la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie, la Commission observe aussi qu’il y a encore beaucoup à faire pour atteindre l’objectif de 11 % d’ici 2020. Un objectif que le Luxembourg ne pourra vraisemblablement pas atteindre par des mesures nationales. Il faudra donc mettre en place dans les temps des mécanismes de coopération avec d’autres Etats membres, indique la Commission qui pointe aussi les efforts à faire pour rendre plus efficace l’utilisation des ressources. Un point sur lequel le PNR ne prévoit aucune nouvelle mesure, comme l’observe la Commission.

La Commission recommande donc au Luxembourg de veiller à ce que les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des activités qui ne sont pas prises en compte dans le système européen d’échange de quotas (EU ETS) soient remplies, et ce notamment en "verdissant le système fiscal".

La Commission fait le point sur les objectifs que le Luxembourg s’est engagé à atteindre dans le cadre de la stratégie Europe 2020

Taux d’emploi visé : 73 %

Après une légère augmentation (70,7 % en 2010 contre 70,4 % en 2009), le taux est redescendu à 69,8 % en 2011. Aucun progrès n’a donc été accompli dans la réalisation de cet objectif.

Objectif en matière de R&D: 2,3 %-2,6 % du PIB (dont 1,5 % à 1,9 % pour le secteur privé et 0,7 % à 0,8 % de dépenses publiques)

La dépense intérieure brute en R&D a été globalement stable au cours de la dernière décennie et représentait 1,63 % du PIB en 2010. Les dépenses publiques ont augmenté régulièrement (passant de 0,12 % en 2000 à 0,48 % en 2010), même si elles restent relativement faibles. Une enveloppe de 280 millions EUR, soit 0,66 % du PIB, est prévue dans le budget 2012. Les réformes entreprises récemment ont encouragé les partenariats public-privé et augmenté l'aide financière accordée aux entreprises pour la R&D. Certains progrès ont été accomplis dans la réalisation de cet objectif.

Objectif en matière d’efficacité énergétique – réduction de la consommation d’énergie primaire en mégatonnes équivalent pétrole: 0,20 Mtep

Les objectifs en matière d'efficacité énergétique sont formulés en fonction de la situation de chaque pays. Étant donné que la méthode permettant d’exprimer dans un même format l’incidence de ces objectifs sur la consommation d’énergie en 2020 n’a été convenue que récemment, la Commission n’est pas encore en mesure de présenter cette évaluation.

Objectif en matière d'émissions de gaz à effet de serre – réduction de 20 % par rapport aux émissions de 2005 (provenant de sources non prises en compte par le système d'échange de quotas d'émission)

Les émissions de gaz à effet de serre non prises en compte par le SEQE ont été réduites de 5 % entre 2005 et 2010. Des progrès ont donc été accomplis dans la réalisation de l’objectif.

Toutefois, selon les dernières projections pour 2020 établies sur la base des mesures existantes, les émissions augmenteront de 9 % par rapport à 2005. Le Luxembourg devrait donc enregistrer un écart de 29 points de pourcentage par rapport à l'objectif d'émissions visé. Des efforts supplémentaires seront donc nécessaires pour atteindre l’objectif fixé.

Objectif en matière d'énergies renouvelables : 11 %

La part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale du Luxembourg n’était que de 2,7 % en 2009, et le Luxembourg n’a pas atteint son objectif intermédiaire en matière d’énergies renouvelables pour 2011/2012. Il semble peu probable que le Luxembourg parvienne à atteindre son objectif en matière d'énergies renouvelables au moyen des seules mesures nationales.

Pauvreté et exclusion sociale : réduction du nombre de personnes menacées de pauvreté ou d'exclusion sociale (6 000 personnes en moins d'ici à 2020)

Le Luxembourg s'est fixé en 2012 un objectif national en matière de pauvreté. Le pourcentage de la population menacé de pauvreté ou d'exclusion sociale avant transferts sociaux est passé de 44 % en 2009 à 45 % en 2010 (STATEC), ce qui confirme la tendance amorcée en 2007. En revanche, le taux après transferts sociaux a diminué, passant de 4,9 % en 2009 à 4,5 % en 2010, après une forte augmentation en 2009. La situation de groupes à risque, comme les immigrants et les familles monoparentales, doit être mieux prise en compte.

Éducation et formation - Déscolarisation précoce (en %): < 10 %

Avec un taux de déscolarisation précoce inférieur à 10 %, le Luxembourg a atteint son objectif. Le pourcentage des jeunes ayant abandonné prématurément leurs études ou leur formation (c’est-à-dire les jeunes âgés de 18 à 24 ans dont le niveau d'études ne dépasse pas l'enseignement secondaire du premier degré et ne poursuivant ni études ni formation) s'élevait à 7,7 % en 2009 et à 7,1 % en 2010. Le taux de déscolarisation précoce demeure cependant élevé au sein de la population immigrée.

Éducation et formation - Enseignement supérieur en %: >40 %

Le taux de diplômés de l’enseignement supérieur calculé suivant la méthodologie Eurostat était de 46,6 % en 2009 et de 46,1 % en 2010, largement au-dessus du taux de référence de l'UE. Toutefois, ce chiffre est faussé par la proportion importante de non-résidents (hautement qualifiés) sur le marché du travail et ne donne donc aucune indication sur la qualité du système national d'éducation. Le taux de diplômés de l'enseignement supérieur pour la seule population résidente est actuellement de 30 %, ce qui est inférieur à l’objectif de l’UE fixé à 40 %, en dépit de la forte demande de travailleurs disposant de qualifications de l’enseignement supérieur. Selon son programme national de réforme pour 2012, le Luxembourg devrait porter l'objectif national à 66 % (équivalent au taux de référence de l'UE).