Le 13 février 2013, l’Université du Luxembourg accueillait Olivier Rozenberg, chercheur auprès du Centre d’études européennes de l’IEP de Paris, pour aborder la question de la place et de la fonction des débats parlementaires dans l’UE. Une conférence qui s’est tenue dans le cadre du cycle de conférences doctorales du Programme de recherche sur la gouvernance européenne.

Un processus de double parlementarisation qui répond à l’inquiétude suscitée par le déficit démocratique

On observe en effet dans l’Union européenne un processus de double parlementarisation marqué d’une part par l’évidente montée en puissance du Parlement européen, et d’autre part par la dynamique moins visible qui fait que les parlements nationaux sont de plus en plus associés aux décisions européennes. Pour Olivier Rozenberg, ce double processus est révélateur d’une seule et même dynamique qui répond à la préoccupation des gouvernements de répondre au déficit démocratique constaté dès la difficile acceptation du traité de Maastricht.

La montée en puissance du Parlement européen a commencé dès les années 1970’, lorsqu’il s’est vu attribuer plus de pouvoirs budgétaires. Le processus s’est poursuivi avec les élections directes de 1979, qui ont impliqué que le Parlement européen avait désormais son personnel propre. Puis avec la procédure de coopération introduite par l’Acte unique en 1986, ou encore l’introduction en 1992 de la procédure de codécision faisant, dans certains domaines, le colégislateur qu’est le Parlement l’égal du Conseil, sans compter la procédure d’investiture de la Commission. La chute de la Commission Santer en 1999 a marqué une nouvelle étape dans la montée en puissance du Parlement européen qui a vu son pouvoir s’étendre encore avec l’élargissement du champ des compétences relevant de la codécision par le traité d’Amsterdam, puis celui de Lisbonne. En 2009, plus de la moitié des textes législatifs avaient été adoptés selon la procédure de codécision. En bref, le Parlement européen est devenu une institution qui co-légifère et qui compte, et qui va peut-être rejeter le compromis trouvé au Conseil européen sur le cadre financier pluriannuel le 8 février dernier…

L’histoire des parlements nationaux est moins connue, et Olivier Rozenberg n’a pas manqué d’inviter son audience, constituée essentiellement de chercheurs et doctorants, à suivre les travaux du projet OPAL qui se penche justement sur la question du rôle des parlements nationaux vis-à-vis de l’intégration européenne. Les parlements nationaux ont obtenu de façon progressive le droit d’être informés des affaires européennes, ce qui s’est fait dans un premier temps au niveau national et qui se fait désormais directement de la part de la Commission. Les parlements nationaux ont aussi obtenu le droit à la consultation, qui s’exerce principalement de façon nationale, mais qui s’est peu à peu communautarisé par le biais du "dialogue parlementaire" mis en place par José Manuel Barroso, mais aussi du mécanisme d’alerte précoce qui leur permet de signaler depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne une éventuelle atteinte au principe de subsidiarité. Dans certains Etats membres, comme au Royaume-Uni, les parlements nationaux peuvent aussi retarder le gouvernement dans ces décisions, quand dans d’autres, à l’image du Danemark notamment, le parlement peut mandater le gouvernement avant un Conseil. Le nombre de parlements pouvant donner mandat à leur gouvernement va grandissant, bien que la façon de l’exercer diffère grandement d’un pays à l’autre, et le Luxembourg compte, avec la Belgique, Chypre, la Grèce, la Hongrie et l’Irlande, parmi les cinq pays où ce droit n’existe pas du tout.

Quels sont les effets débats parlementaires sur la gouvernance de l’UE ?

Ce processus de parlementarisation concerne la prise de décision, mais aussi les débats portant sur les questions européennes, à la fois ceux qui ont lieu en plénière ou en commission dans les parlements nationaux, ou encore tous ceux qui animent le Parlement européen. Oliver Rozenberg s’interroge sur les effets que ces débats parlementaires ont sur la gouvernance de l’UE.

Ce qui fait la spécificité des débats parlementaires, c’est leur oralité, leur pluralisme, leur publicité, leur aspect procédural et l’égalité formelle qui existe entre les orateurs. En règle générale, les débats parlementaires sont connus pour avoir quatre effets : celui de stabiliser la décision collective, celui de permettre le contrôle des parlementaires et de les motiver, celui de légitimer le pouvoir, et enfin celui de le modérer.

Olivier Rozenberg s’est attaché à analyser comment les débats parlementaires portant sur les sujets européens ont, ou non, chacun de ces quatre effets dans les parlements nationaux et au Parlement européen.

Les débats parlementaires, moyen de stabiliser la décision ?

L’agrégation des préférences d’une assemblée est connue pour être un phénomène incertain et instable dans la mesure où, selon les dimensions prises ou non en compte par les députés, les votes peuvent changer. De ce point de vue, les débats parlementaires sont considérés comme un moyen de stabiliser la décision en disciplinant les parlementaires, par la coercition, la hiérarchie de groupe, mais aussi en instaurant des procédures de rationalisation.

Olivier Rozenberg observe trois grandes modalités dans les débats.

La première, la délibération, est fréquente au Parlement européen, mais elle ne se joue pas de façon publique, alors que dans les parlements nationaux, elle est très rare.

La deuxième, qu’il appelle la controverse routinière, est peu courante au Parlement européen alors que dans les parlements nationaux, où elle est très présente, elle apparaît difficile en matière européenne dans la mesure où intervient souvent dans le débat un enjeu national, sans compter que la politique européenne se fait dans des délais souvent plus longs que la durée d’un mandat, ce qui limite les prises pour la controverse.

Enfin, la performance oratoire, que l’on observe très peu au Parlement européen, marque très rarement les débats portant sur les politiques européennes dans les parlements nationaux, bien qu’il y en ait quelques exemples mémorables, comme le discours de Philippe Seguin du 5 mai 1992.

Olivier Rozenberg conclut que les débats parlementaires portant sur les politiques européennes aident peu à stabiliser les décisions : au Parlement européen, la stabilité des décisions s’appuie en effet sur des négociations secrètes, des logiques de rétribution individuelle et de procédure, alors que dans les parlements nationaux ils peuvent être tout au plus l’occasion de questionner tout ou partie du projet européen.

Les débats parlementaires, moyen de contrôler et de motiver les députés ?

La publicité des débats parlementaires fait que les députés sont soumis au "tribunal de l’opinion", ainsi qu’au jugement de leurs pairs et de leurs chefs, ce qui en fait un moyen de contrôler les députés. Par ailleurs, du fait que les qualités requises pour arriver à se faire élire et celles nécessaires pour être un bon parlementaire diffèrent bien souvent, le manque de motivation des parlementaires est un problème récurrent. De ce point de vue, les débats parlementaires sont un moyen de motiver les députés en leur offrant une tribune où se distinguer, en leur permettant de s’adonner au plaisir de parler, ce qui les aide aussi à supporter la discipline du vote. Ainsi le temps du débat peut-il être vécu comme un exutoire, mais aussi servir à donner un avertissement à la majorité, sans compter que le temps de parole donné est une forme de rétribution.

Le goût de la parole joue assez peu dans les débats au Parlement européen, si ce n’est pour un certain nombre d’eurodéputés que l’on peut qualifier "d’animateurs", à l’image d’un Daniel Cohn-Bendit. Dans les parlements nationaux, le goût de la parole joue assez peu dans les dossiers européens dans lesquels s’impliquent plutôt des députés qui aiment la sociabilité, les réseaux, que l’on peut qualifier de "clubbers", ou bien des experts.

Le fait d’être soumis au jugement des tiers est important en revanche dans les débats au Parlement européen, car les collègues et responsables de parti nationaux sont attentifs aux discours tenus. Dans les parlements nationaux, à de très rares exceptions près, les dossiers européens se prêtent assez peu à ce qu’un député se distingue à cette occasion.

En ce qui concerne la discipline de vote, les débats parlementaires sont l’occasion au Parlement européen d’exprimer une dissonance nationale qui évite bien souvent la dissidence dans les votes. Ainsi, Olivier Rozenberg estime qu’il y a une forte cohésion au sein des groupes politiques du Parlement européen, ce qui est possible car la logique nationale peut-être exprimée dans le débat. Dans les parlements nationaux, c’est peu le cas, car, dans les dossiers européens, les activités ex ante sont souvent déconnectées des activités ex post, comme le moment décisif de la transposition d’une directive par exemple, où se joue la question de la discipline.

Ainsi, Olivier Rozenberg en conclut qu’au Parlement européen, les débats permettent de contrôler et de motiver certains élus, ce qui semble moins évident dans les parlements nationaux, en ce qui concerne les dossiers européens.

Une remarque venue de l’audience à l’issue de la conférence a permis de compléter le tableau à la lumière de ce qui se passe sur le terrain. L’assistant parlementaire d’un eurodéputé a en effet témoigné du fait que, contrairement à la tendance observée par Olivier Rozenberg, qui prend en compte pour analyser la discipline de vote l’ensemble des décisions prises au Parlement européen, les délégations nationales au sein du PPE prennent de plus en plus le pouvoir sur tous les sujets importants. Depuis le début de la législature entamée en 2009, le PPE apparaît ainsi très désuni sur des sujets comme la gouvernance économique par exemple.

Les débats parlementaires, moyen de légitimer le pouvoir ?

Dans une démocratie, le gouvernement prétend représenter le peuple, ce qui est un "coup de force symbolique". Une prétention que les débats parlementaires, véritables "réservoirs symboliques", peuvent aider à crédibiliser dans la mesure où les députés s’expriment au nom de différents collectifs et peuvent qui plus est nourrir l’espace public et favoriser ainsi l’identification au collectif.

Le fait que les députés parlent au nom de différents collectifs est d’une grande importance au Parlement européen, dans la mesure où la représentation y est multi-niveaux et où on observe une certaine labilité des eurodéputés qui peuvent, selon le dossier, parler au nom de collectifs différents. Dans les parlements nationaux en revanche, il est difficile pour les députés de se situer dès qu’il s’agit de dossiers européens.

Les débats au Parlement européen favorisent peu la délibération dans l’espace public, et ce essentiellement parce qu’il est trop difficile de lire et d’interpréter les compromis négociés entre groupes politiques. Dans les parlements nationaux, les débats sur les questions européennes favorisent un peu la délibération dans l’espace public.

Dans la mesure où une grande partie du travail parlementaire ne s’y fait pas au grand jour, les débats du Parlement européen ne favorisent pas l’identification au collectif. Olivier Rozenberg observe que 80 % des textes adoptés en codécision font l’objet d’un accord dès la première lecture. Dans les parlements nationaux, les débats sur les questions européennes sont souvent l’occasion de faire une lecture critique de l’intégration européenne, et ils ne jouent donc pas en faveur d’une identification au projet.

Olivier Rozenberg évoque donc un échec patent du Parlement européen à légitimer le pouvoir par le débat, tandis que les débats dans les parlements nationaux révèlent les difficultés qu’ont à se situer les députés sur les questions européennes. Car dès qu’il y a un débat public à leur sujet, il fait la part belle aux critiques de l’Europe, que ce soit de la part des souverainistes, des défenseurs des terroirs ou des anti-libéraux.

Les débats parlementaires, moyen de modérer le pouvoir ?

Le débat parlementaire est un dispositif qui a une fonction anti-absolutiste dans la mesure où il implique pour le pouvoir une obligation de demander le soutien du parlement et de l’obtenir. Par ailleurs, il implique de parler dans des conditions imposées, mais aussi d’écouter la critique et d’y répondre. Sans compter qu’il contribue à diffuser dans la société une certaine éthique ou esthétique de la démocratie. Autant d’éléments qui font du débat parlementaire un moyen de modérer le pouvoir.

Lorsqu’il s’agit d’instituer le pouvoir, le rôle des débats au Parlement européen est grand depuis que les commissaires putatifs sont soumis à des auditions qui sont l’occasion de débats contradictoires qui fonctionnent bien. Dans les parlements nationaux en revanche, l’investiture du Premier ministre et du gouvernement représente un enjeu strictement national.

Les débats au Parlement européen sont rarement l’occasion de faire parler le pouvoir, si ce n’est à l’occasion de débats spéciaux en début de présidence tournante par exemple. En revanche, dans les parlements nationaux, les débats qui se tiennent à la veille des Conseils européens sont une des rares occasions où les premiers ministres peuvent expliquer leur vision de l’Europe. Ce qui fait que c’est aussi un des rares moments où la question de l’intégration européenne est abordée de façon horizontale, alors que les débats sur les sujets européens sont, en règle générale, très sectorialisés.

Enfin, les débats au Parlement européen sont rarement l’occasion de critiquer le pouvoir, car la logique de consensus prévaut, ainsi que l’observe Olivier Rozenberg. Il montre ainsi que les consensus entre les deux grands groupes politiques que sont le PPE et le PSE sont de plus en plus fréquents : ils auraient porté sur 71 % des décisions sur la période 2009-2012. Dans les parlements nationaux, les débats européens sont au contraire l’occasion de critiquer le pouvoir, et notamment le projet européen.

L’idée de légitimer l’Europe par la parlementarisation ne fonctionne pas, conclut Olivier Rozenberg

En conclusion, Olivier Rozenberg estime que les débats parlementaires portant sur la chose européenne remplissent assez peu les vertus que l’on attribue généralement aux débats parlementaires.

Ainsi, c’est une logique fonctionnelle et consensuelle qui prévaut au Parlement européen, tandis que le travail mené par une bureaucratie experte en amont des débats dans les parlements nationaux se prête mal au débat public.

Toutefois, il observe aussi que les débats parlementaires permettent de motiver et de rétribuer les élus, ainsi que de renforcer la discipline au Parlement européen, tandis qu’ils permettent d’exprimer la critique de la construction européenne dans les parlements nationaux. Et ces différences entre Parlement européen et parlements nationaux, le politologue les voit comme une forme de complémentarité de ces institutions.

Il n’en reste pas moins que l’idée de légitimer l’Europe par la parlementarisation ne fonctionne pas selon lui, car c’est la voie d’un "working parliamentarism" qui a été privilégiée par rapport à celle d’un "talking parliamentarism". Si ce dernier devait être privilégié, il est vrai qu’il risquerait d’offrir une plus grande tribune à la critique du projet d’intégration européenne, ce qu’on peut cependant aussi voir comme un moyen, qui fait défaut actuellement, de canaliser ces critiques de façon institutionnelle.