Après l’adoption par le Parlement européen, le 10 septembre 2013, du règlement sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (qui a étendu le champ d’application de la législation sur les abus de marché et renforcé les sanctions encourues en cas de fraude) la Commission européenne a présenté le 18 septembre 2013 un projet d’acte législatif qui devra permettre de mieux encadrer les indices de référence en introduisant un mécanisme de supervision et ainsi d’assurer leur transparence et leur intégrité.

La Commission entend de cette manière apporter une réponse suite au vaste scandale de manipulations des indices de taux interbancaires (les taux de référence des prêts engagés entre banques) révélé en 2012 et concernant tout particulièrement l’Euro Interbank Offered Rate (Euribor) et son pendant britannique, le London Interbank Offered Rate (LIBOR). La Commission mène par ailleurs actuellement d’autres enquêtes sur des allégations de manipulation d’indices de référence de matières premières (pétrole, gaz et agrocarburants, notamment) et de taux de change. Les instruments financiers liés à l'euro, au yen et au franc suisse seraient particulièrement visés.

Pour mémoire, un indice de référence est une mesure statistique, qui est calculée sur la base d’un ensemble représentatif de données sous-jacentes. Elle est utilisée comme prix de référence dans un instrument ou un contrat financier ou pour mesurer la performance d’un fonds d’investissement. De nombreux contrats notamment immobiliers, recourent à ces indices.

Selon les estimations de la Commission, la valeur des instruments financiers ou des contrats d’emprunts hypothécaires basés sur de tels indices de référence représenterait au total des millions de milliards d’euros, celle-ci jugeant dès lors que leur manipulation peut causer non seulement de lourdes pertes aux consommateurs et aux investisseurs, mais également fausser l’économie réelle et miner la confiance des marchés.

La proposition présentée le 18 septembre vise ainsi à établir un cadre pour la supervision de ces indices, en renforçant notamment leur "solidité" et leur "fiabilité", tout en facilitant "la prévention et la détection de leurs manipulations" ainsi que la définition des "responsabilités et des missions de surveillance incombant aux autorités", précise le texte.

Elle porte d’ailleurs non seulement sur les indices de référence de taux d’intérêt, mais sur un large panel d’indices, y compris ceux des matières premières.

La proposition complèterait ainsi la législation adoptée par le Parlement européen sur les abus de marché en introduisant un mécanisme de surveillance et d’encadrement en amont censé prévenir toute tentative de manipulation.

Selon le texte de la Commission, la proposition "vise à remédier, à chaque étape de la production et de l’utilisation des indices de référence, aux problèmes qui peuvent éventuellement se poser. L’objectif ultime est de garantir l’intégrité de ces indices, en s’assurant qu’ils ne sont pas entachés de conflits d’intérêts, qu’ils reflètent la réalité économique qu’ils sont censés mesurer et qu’ils sont utilisés de manière appropriée".

"Ces indexes, c'est un peu comme les agences de notations, ce sont des thermomètres. Il ne s'agit pas de casser le thermomètre pour cacher la crise ou la fièvre mais de faire  en sorte que ce thermomètre fonctionne", a détaillé le commissaire chargé du marché intérieur et des services, Michel Barnier.

Les principales propositions de la Commission

Parmi les principales mesures proposées par la Commission, on retrouve notamment la soumission des entités qui fournissent les indices de référence à une obligation d’agrément préalable et à une surveillance continue au niveau national et européen, en particulier sur le processus d’établissement de ces indices. La question des conflits d’intérêt, que la proposition appelle à "éviter dans toute la mesure du possible" et à "les gérer adéquatement lorsqu’ils sont inévitables", est centrale.

L’établissement des indices justement devra se faire tant que possible à l’aide de données exactes et suffisantes, c’est-à-dire des données basées sur des transactions plutôt que des estimations, "ou, à défaut, à des estimations vérifiées", ajoute la Commission.

La proposition prévoit également de renforcer la transparence des données et des méthodes utilisées via une obligation pour les entités responsables de publication d’une déclaration détaillant ce que l’indice de référence est censé mesurer ainsi que ses faiblesses. Les banques seront aussi tenues d’évaluer à chaque fois que cela est nécessaire si l’indice de référence qu’elles proposent est adapté aux besoins du consommateur.

Enfin, en ce qui concerne les indices de référence considérés "d’importance critique" (soit ceux sur lesquels plus de 500 millions d'euros d'instruments financiers sont basés) tel le Libor ou l’Euribor, ils seront soumis à une surveillance renforcée. Si la Commission avait d’abord envisagé de confier l’ensemble de la supervision à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), la proposition prévoit finalement de confier cette supervision à "des collèges d’autorités compétentes", soit des superviseurs nationaux. L'objectif de la Commission est d'améliorer l'échange d'informations entre autorités nationales et de garantir un processus uniforme d'autorisation et de supervision. Chacun de ces collèges sera présidé par l’autorité nationale compétente où se trouve implanté l’indice de référence concerné (Londres pour le Libor et Bruxelles pour l'Euribor) et composé entre autres de représentants de l’AEMF. Celle-ci aura néanmoins le pouvoir de trancher tout désaccord au sein d’un collège via une médiation contraignante.

Autorités nationales contre autorité européenne

L’eurodéputé Sven Giegold (Verts/ALE) n’a pas tardé à réagir à la proposition de la Commission, l’accusant d’avoir "cédé à la pression de la City (la place financière londonienne) et échoué à mettre en place un cadre solide de régulation", peut-on lire sur son blog personnel. Selon Sven Giegold, les manipulations révélées en 2012 ont été facilitées par "une supervision nationale laxiste" et il aurait donc été "logique" de confier un mécanisme de supervision à une autorité européenne.

L’eurodéputé rejette d’ailleurs les explications de la Commission sur le manque de capacité de l’AEMF à remplir cette mission, jugeant que la Commission "s’est une nouvelle fois aplatie face aux intérêts nationaux, laissant le renard en charge du poulailler". Et d’appeler donc le Parlement européen à réviser la proposition.

De son côté, Michel Barnier a rejeté les critiques sur la supposée faiblesse de son dispositif. "Ce n'est pas une supervision faible ou affaiblie que j'ai choisie, au contraire j'ai choisi d'être pragmatique et opérationnel et j'ai choisi de responsabiliser le superviseur du pays où se trouve implanté l'index, Londres pour le Libor et Bruxelles pour l'Euribor. Je fais confiance aux régulateurs belge et anglais pour appliquer cette législation", a-t-il assuré.

La question du délai de mise en œuvre de ces nouvelles règles reste cependant floue. Le commissaire en charge du dossier a dit espérer qu’elles seraient adoptées par le Parlement européen et le Conseil avant les élections européennes de mai 2014.