Le député Eugène Berger (DP), rapporteur du budget 2014, a donné le départ d’une semaine parlementaire entièrement dédiée au projet de budget de l’année en cours (projet de loi 6666), le 22 avril 2014, en présentant le rapport réalisé sous sa présidence par la commission des finances et du budget (COFIBU) de la Chambre des députés. Le gouvernement prendra pour sa part position le 23 avril en séance plénière et les débats se dérouleront toute la journée du 24 avril. Ils devraient s'achever par le vote sur le budget, soutenu par la majorité DP, LSAP et déi gréng.

Pour mémoire, le budget 2014 du Luxembourg avait été déposé par le ministre des Finances, Pierre Gramegna, le 5 mars 2014, à la Chambre des députés. L’exercice, qui se déroule traditionnellement en fin d’année pour l’année suivante, avait en effet dû être décalé en raison des élections législatives anticipées du 20 octobre 2013 et de la mise en place d’un nouveau gouvernement.

Le budget 2014

Le projet de budget – tel qu’il est arrêté annuellement par l’article Ier de la loi budgétaire  – prévoit un solde budgétaire légèrement déficitaire (-172,2 millions en 2014) avec des dépenses de 12,297 milliards d’euros et des recettes de 12,125 milliards d’euros. Le découvert passe ainsi de -558,4 millions en 2013 à -172,2 millions en 2014, ce qui correspond à une amélioration de 386,2 millions d’euros.

Le Budget de l’Administration centrale – qui est établi conformément aux règles de comptabilisation arrêtées dans le cadre du pacte de stabilité européen et du traité de Maastricht –se différencie du Budget de l’Etat sur plusieurs points. En effet, les états financiers de l’Administration centrale comprennent les recettes et les dépenses du Budget de l’Etat, au sens de la législation sur la comptabilité de l’Etat, ainsi que les recettes et les dépenses des fonds spéciaux de l’Etat, des services de l’Etat à gestion séparée et des établissements publics qui font partie du périmètre de l’Etat.

D’ici fin 2014, le déficit de l’Administration centrale devrait se chiffrer à 545 millions d’euros contre 726,1 millions en 2013, solde qui "donne la plus fidèle image de la situation financière de l’État", selon le rapport. Le projet de budget prévoit ainsi pour l’exercice 2014 quelque 14 217,5 millions d’euros de recettes et 14 762,6 millions d’euros de dépenses.

Pour ce qui est de l’Administration publique, qui comprend en plus de l’Administration centrale, l’Administration locale et les administrations de la Sécurité sociale, le solde s’annonce positif.  Le projet de budget le chiffre à 4,5 millions d’euros pour l’exercice 2013 et souligne même un excédent attendu de 100,3 millions d’euros pour l’exercice 2014. Le solde au niveau des administrations de la sécurité sociale en est principalement responsable.

La dette publique "intenable" à politique inchangée

En 2014, la dette publique brute atteindra 11,3 milliards d’euros. A l’horizon 2016, la dette publique nette à politique inchangée s’élèverait à 14,9 milliards d'euros. Cela représenterait 29,2 % du PIB. Les charges d’intérêts encourus par l’Administration publique pour financer cette dette pourraient donc s’élever à 280 millions d’euros d’ici 2017. "A politique inchangée, le Luxembourg devra en 2018, faire face à une dette publique de 16,3 milliards d’euros", a encore souligné le rapporteur.

L’évolution de la dette publique pour les exercices 2013 et 2014 de la dette publique a été limitée à 23 % "grâce aux efforts de consolidation du nouveau Gouvernement lors de l’établissement du projet de Budget de l’Etat pour l’exercice 2014. Le COFIBU se félicite de cette évolution, mais demande également au Gouvernement de continuer dans cette voie", souligne le rapport.

La COFIBU note par ailleurs "qu’à côté d’une dette publique qui risque, à politique inchangée, d’hypothéquer lourdement les finances publiques et les capacités d’absorption d’une petite économie ouverte telle que celle du Luxembourg, les générations futures seront fortement limitées dans leur marge de manœuvre et devront de surcroît également supporter les charges d’intérêts de cette dette".

Le retour de la croissance n’exempte pas le pays de réformes structurelles

Le rapporteur a cité le budget pour 2014 comme un budget de transition, se situant dans une logique d’économies afin d’atteindre à moyen terme l’équilibre entre les recettes et les dépenses publiques. Le défi sera, selon le rapporteur, de transformer la politique inchangée en changement politique, en ayant le courage politique pour initier les réformes nécessaires.

Dans son rapport, Eugène Berger est tout d’abord revenu sur les perspectives de croissance positives, mettant en garde, sur le registre du ministre des Finances, contre toute tentation de négliger l’assainissement des finances publiques sous prétexte que la situation économique s’améliore. Le rééquilibrage budgétaire est un point central de la politique du nouveau gouvernement, qui défend l’idée que c’est lorsque l’activité économique a repris qu’il est temps de passer à des réformes structurelles nécessaires sans freiner pour autant l’économie du pays. 

Le rapport de la COFIBU reprend par ailleurs largement à son compte les analyses du projet de budget du 5 mars 2014. Eugène Berger est notamment revenu longuement sur la confection du budget 2014 dans le cadre du cycle budgétaire européen.

Eugène Berger rappelle notamment qu’en raison des élections législatives du 20 octobre 2013, le gouvernement précédent n’avait pu communiquer qu’un projet de plan budgétaire partiel à politique inchangée en date du 14 octobre 2013 à la Commission européenne. Le 14 mars 2014, le nouveau gouvernement avait transmis le projet de plan budgétaire 2013-2014 sur base du projet de loi concernant les recettes et dépenses de l’Etat pour l’exercice 2014 à la Commission européenne. Dans ce projet de plan budgétaire un solde structurel de 1,2 % du PIB pour l’exercice 2013 et de 0,9 % pour l’exercice 2014 est prévu. "Le Luxembourg atteindra donc son OMT (Objectif à Moyen Terme) pour ces deux exercices", lit-on dans le rapport

La croissance des dépenses contenue

Le rapporteur a mis en évidence "l’effet ciseaux" qui s’est produit ces dernières années entre les recettes courantes et les dépenses courantes. "En pleine crise économique et financière, les dépenses ont augmenté de 2008 à 2009 de +8 %. Les recettes en revanche ne progressent plus. A partir de 2010, malgré que les recettes aient toujours connu une évolution positive, les dépenses de leur côté n’ont cessé d’augmenter à un rythme encore plus élevé. De 2011 à 2012, la croissance des dépenses (+7,4 %) dépasse celle des recettes (+6,4 %)".

Néanmoins, pour l’exercice 2014, le rapporteur se félicite que "les dépenses courantes connaissent pour la première fois en sept exercices le taux d’augmentation le plus bas avec +3,5 %". Pour ce qui est du respect de la règle relative à la croissance des dépenses de l’Administration publique qui prévoit que l’augmentation annuelle des dépenses ne doit pas dépasser "un taux inférieur au taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes", il convient de noter que d’après une communication de la Commission de mai 2013, le taux d’accroissement maximum des dépenses de l’Administration publique entre 2013 et 2014 s’élevait à 3,8 % en termes nominaux.

Selon le rapporteur, "l’envol des dépenses publiques" était pour l’essentiel de nature structurelle et non pas conjoncturelle. Cette analyse a été "réaffirmée et confirmée" par les rapporteurs successifs du Budget de l’Etat. "La COFIBU constate que primo les paquets de consolidation budgétaire réitérés n’ont pas résolu les problèmes structurels sur le fond et que secundo la situation réelle du dérapage du rapport entre recettes et dépenses a été biaisée par la croissance des recettes, notamment par celles émanant de la TVA sur le commerce électronique, qui ont en quelque sorte explosé, alors que d’autres recettes ont connu un tassement ou un infléchissement". D’où la nécessité de réformes structurelles plaide le rapporteur.

La fin des recettes de la TVA sur les services électroniques

Le rapport relève ainsi qu’avec le basculement du régime de perception de la TVA sur les services électroniques en 2015 et avec les recettes provenant de la vente de carburants, du tabac et de l’alcool qui n’augmenteront probablement plus, "il faut se rendre à l’évidence que la manière dont la gestion des finances publiques a été menée ces dernières années devra faire définitivement l’objet d’une refonte fondamentale".

La directive 2008/8/CE prévoit qu’à partir du 1er janvier 2015, les services de télécommunication, de radiodiffusion et de télévision et ceux fournis par voie électronique par des prestataires de la Communauté européenne à des clients non assujettis établis dans la Communauté européenne seront imposables dans l’Etat membre du preneur de la prestation.

"Il est actuellement difficile de faire des prévisions exactes quant à la perte que la mise en œuvre de ladite directive aura sur les recettes provenant de la TVA sur le commerce électronique. La perte est estimée entre 600 millions d’euros et 1 milliard d’euros. Cela représente entre 4,9 % et 9,1 % des recettes de l’Etat", ajoute le rapport.

La précédente loi sur les études supérieures a "empiré" la situation budgétaire

Et de souligner qu’à cela "s’ajoutent des mesures qui n’ont pas atteint leur objectif primaire qui était celui de réaliser des économies, mais qui, au contraire, ont sérieusement contribué à empirer la situation déjà compromise au niveau des finances publiques". La réforme de la loi en matière d’aides financières pour études supérieures du précédent gouvernement, dont le coût avant la réforme de 2010 était estimé à 25,6 millions d’euros, a ainsi explosé pour en atteindre 178 millions en 2014.

Eugène Berger a donc largement mis l’accent sur les économies de 230 millions d’euros, prévues par exemple au niveau des investissements (-137 millions), des dépenses de fonctionnement (-50 millions) et des bourses pour étudiants (-34 millions).

Il a également insisté sur le fait qu’il devrait s’agir du dernier rapport avant l’introduction prévue d’un "budget de nouvelle génération" en 2015 avec la formule "faire mieux avec moins" et la volonté affichée d’appliquer la sélectivité sociale. Le rapporteur a encore insisté sur 10 priorités pour relever les défis futurs comme l'éducation, le logement, la lutte contre le chômage et la pérennité de la Place financière.