Désireuse d'introduire "davantage de transparence et de responsabilisation" dans les procédures de mise en œuvre du droit de l'UE, la Commission a présenté le 14 février 2017 un projet de modification du règlement "comitologie".

Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, avait annoncé cette réforme, lors de son discours sur l'état de l'UE, tenu le 14 septembre 2016, Jean-Claude Juncker. Il avait jugé qu'il n'était "pas juste, lorsque les pays de l'UE ne peuvent se mettre d'accord sur l'interdiction ou non d'utiliser du glyphosate dans les herbicides, que le Parlement ou le Conseil force la Commission à prendre une décision".

Le fonctionnement de la comitologie

La comitologie, ou "procédure de comité" désigne les procédures utilisées par la Commission pour adopter les mesures de mise en œuvre de la législation de l'Union européenne, dans le cadre de l'exercice des compétences d'exécution que lui confèrent le Conseil et/ou le Parlement, sous leur contrôle.  Ces actes exécutifs, définis à l'article 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européen (TFUE), "vont de l'autorisation d'un produit à un programme de travail, en passant par des mesures antidumping ou des règles en matière d'itinérance (roaming)", cite en exemple la Commission européenne.  

Selon la procédure, la Commission soumet une proposition d'actes au vote d'un comité composé de représentants de chaque Etat membre. Trois cas de figure sont alors possibles. En cas de majorité qualifiée d'Etats membres en faveur de la proposition, la Commission "doit l'adopter". Si une majorité qualifiée est contre la proposition, la Commission "ne peut pas l'adopter". S'il n'y a pas de majorité qualifiée pour ou contre, alors la Commission "peut adopter" la proposition.

Dans ces deux derniers cas de position négative ou d'absence de proposition, la proposition est de nouveau soumise, dans un délai d'un mois, à un comité d'appel, composé également de représentants des Etats membres. Là encore, si le comité d'appel a une position négative, la Commission "ne peut pas adopter" l'acte. Si le comité d'appel n'a toujours pas de position, la Commission "peut adopter" le texte. "En pratique, cela signifie souvent que le comité d'appel n'a pas aidé à fournir une clarification supplémentaire sur les positions des Etats membres", souligne la Commission dans une fiche d'informations sur le fonctionnement de la comitologie. "Ainsi, si les États membres n'ont pas pu ou voulu arrêter une position au sein du comité concerné, la Commission peut être obligée de prendre des décisions juridiques sensibles sans disposer d'orientations politiques des États membres", fait-elle remarquer.

Un point important du débat sur les OGM et le glyphosate

La Commission précise que dans 98 % des cas, il y a une opinion positive, que les positions négatives sont rares, de telle sorte que la part des cas où le Conseil ne peut former d'opinion atteint 2 %. S'il "fonctionne bien pour la grande majorité des décisions", le règlement comitologie a toutefois été pointé du doigt, ces dernières années, "dans plusieurs dossiers emblématiques et sensibles", concède la Commission. Ainsi, en 2015 et 2016, elle a été légalement obligée d'adopter 17 actes concernant l'autorisation de produits et de substances sensibles, tels que le glyphosate en juin 2016 ou les organismes génétiquement modifiés (OGM), en dépit du fait que les États membres n'étaient pas parvenus à prendre position pour ou contre les propositions.

Dans ce contexte, le Parlement européen avait déjà appelé à plusieurs reprises à une réforme de cette procédure  et notamment le 6 octobre 2016 alors qu'il s'opposait à l'autorisation de culture de trois maïs transgéniques et la mise sur le marché de produits contenant du maïs MON 810 et du coton résistant au glyphosate.

Les réformes concernent donc ces cas où les Etats membres ne sont pas capables "et souvent n'ont pas la volonté", note la Commission, de s'accorder entre eux. La Commission entend ainsi créer "une plus large responsabilité politique  et appropriation politique des décisions".

La Commission souligne d'ailleurs qu'elle est "pleinement consciente du fait que les questions autour des OGM ne sont pas procédurales, mais des questions politiques fondamentales". Elle fait par ailleurs le point sur l'état des procédures d'autorisation d'OGM. Il y a, fait-elle savoir, actuellement six procédures d'autorisation pendantes pour des OGM. Trois d'entre elles furent soumises au vote dans le comité responsable le 27 janvier 2017. Les trois votes se sont conclus sans qu'aucune opinion ne puisse être émise. Pour ce qui est du glyphosate, l'autorisation actuelle est valide jusqu'au 31 décembre 2017, de manière provisoire donc, dans l'attente de l'avis de l'Agence européenne des produits chimiques.

Les modifications proposées

Le projet de règlement de la Commission prévoit quatre modifications ciblées du règlement "comitologie". Elles doivent renforcer la transparence en ce qui concerne les positions adoptées par les États membres, permettre de "définir des orientations politiques plus précises et introduire davantage de responsabilisation dans le processus décisionnel". Le Parlement et le Conseil devront les adopter. Elles consistent en :

• une modification des règles de vote lors de l'ultime étape de la procédure (comité d'appel), de manière à ce que seules les voix pour ou contre un acte soient prises en compte, ce qui réduira le recours aux abstentions et le nombre de situations dans lesquelles, le comité n'étant pas en mesure de prendre position, la Commission est obligée d'agir sans disposer d'un mandat clair de la part des États membres ;

• une participation des ministres nationaux, obtenue en autorisant la Commission à saisir une deuxième fois le comité d'appel, au niveau ministériel, si les experts nationaux ne prennent pas position, ce qui permettra de garantir que les décisions sensibles sont examinées au niveau politique approprié ;

• une plus grande transparence du vote au niveau du comité d'appel, obtenue en rendant publics les votes émis par les représentants des États membres ;

• la garantie d'un apport politique obtenue en permettant à la Commission de saisir le Conseil des ministres pour avis si le comité d'appel n'est pas en mesure de prendre position.