La Chambre de commerce du Luxembourg a publié le 15 novembre 2011 un avis sur le projet de budget 2012 dans lequel les références européennes sont nombreuses.

L’avis de la Chambre de commerce résume le projet de budget de la manière suivante : 

"L’Administration centrale accusera, d’après les chiffres présentés dans le projet de budget, un déficit de 1,143 milliards EUR en 2012, état de fait qui résulte largement d’une progression significative des dépenses (+6,1% par rapport aux prévisions budgétaires 2011), combinée à une augmentation insuffisante des recettes (+4,9%), alors que ces dernières paraissent, aux yeux de la Chambre de Commerce, encore largement surévaluées. Le projet de budget 2012 ne constitue donc nullement une étape d’une véritable feuille de route vers l’équilibre budgétaire.

Le secteur communal verrait une situation budgétaire proche de l’équilibre (+110,8 millions EUR), alors que la sécurité sociale continue, momentanément, de dégager un large surplus (702,4 millions EUR). Or, dans une perspective de long terme, la sécurité sociale luxembourgeoise fait apparaître l’un des déséquilibres les plus manifestes et inquiétants de l’ensemble de l’Union européenne (UE). Le résultat agrégé de l’Administration publique, qui résulte du cumul des trois soldes partiels susmentionnés, fait état, quant à lui, d’un déficit de 330 millions EUR en 2012, correspondant à un taux de 0,7% du PIB."

La Chambre de commerce fait dans cet avis une analyse de l’environnement conjoncturel mondial marqué par des  "turbulences économiques et financières persistantes". Pour elle, les entreprises sont d’autant plus sous pression que le budget lui paraît "fondé sur des prémisses conjoncturelles dépassées" et passe donc "complètement à travers la crise actuelle".Les lignes directrices européennes ne sont pas respectées selon la CC. Elle est d’avis qu’une "situation structurellement déficitaire" est en train de se mettre en place "qui menace le développement durable du Luxembourg". Elle dénonce "une non-maîtrise durable et endémique des dépenses courantes" et se demande si atteindre le niveau des recettes projetées pour 2012 n’est pas une "mission impossible". S’y ajoute une critique de "l’architecture budgétaire vétuste", la demande d’une "grande réforme" et l’exigence d’une "politique d’investissement qui doit être au service de la croissance potentielle". D’autres exigences sont une réforme territoriale qui reste selon elle "inachevée" et "une réforme des pensions qui se fait attendre". Pour "asseoir le développement durable sur des finances publiques soutenables", la CC voudrait que le Luxembourg avance "en honorant nos engagements européens" et sécurise l’avenir du pays "via l’instauration d’un fonds souverain". Elle plaide pour une maîtrise des dépenses courantes "pour libérer des marges de manœuvre budgétaires par des mesures ponctuelles", mais aussi par des "des mesures structurelles".

1. L’environnement conjoncturel mondial: des turbulences économiques et financières persistantes

La Chambre de commerce constate que "l’économie mondiale souffre de deux courants d’évolution défavorables qui peuvent s’alimenter réciproquement". Il y a d’un côté « une reprise beaucoup plus lente dans les pays avancés depuis le début de l’année » et de l’autre "une forte augmentation de l’incertitude budgétaire et financière", surtout depuis août 2011. Ces deux courants, chacun "préoccupant en soi", se conjuguent, ce qui est "particulièrement dangereux". Pour améliorer les perspectives et réduire les risques, les économies - secteurs public et privé, mais aussi les ménages – doivent se désendetter, ce qui "risque de surcroît d’exercer une forte pression sur la croissance à moyen terme".

Dans un tel contexte économique, "le Luxembourg, en tant qu’économie européenne la plus ouverte et dépendante du commerce extérieur, est touché de plein fouet". Par ailleurs, "l’exposition à cette crise est aggravée" selon la CC  par d’autres facteurs : "une dégradation continue et endémique des compétitivités-coût et  -prix", ensuite "par des finances publiques structurellement non-durables à long terme" qui mettent selon la CC en question la capacité de l’Etat "à accompagner le développement socio-économique futur et à maintenir (…) un effort d’investissement conséquent afin de soutenir le niveau de croissance potentielle nécessaire pour garantir la soutenabilité du modèle luxembourgeois à longue échéance".

2. Les entreprises sous pression - un budget fondé sur des prémisses conjoncturelles dépassées

La Chambre de Commerce dresse ensuite plusieurs constats.

Le projet de budget 2012 se base sur des prémisses conjoncturelles largement dépassées, un taux de croissance du PIB de 3,2 % pour 2011 et de 2,1 % pour 2012, ainsi que sur un taux d’inflation de 2,5 % qui risque d’être dépassé par l’impact de l’indexation des salaires qui a joué en octobre 2011 et pourrait jouer de nouveau en mars 2012. . Or, les nouvelles prévisions de croissance pour 2012 tournent plutôt autour de 1 %. Ensuite, le taux de chômage "est de nouveau reparti à la hausse et pourrait se situer aux alentours de 6,5 % de la population active à la fin de l’année 2012, soit 0,3 % au-dessus de l’hypothèse afférente retenue par les auteurs du projet de budget 2012". Et cela dans un contexte où la révision de la comptabilité nationale, "qui a notamment corrigé vers le bas l’évolution économique depuis 2008" montre "toute l’envergure de la crise économique et financière, un choc profond duquel l’économie nationale ne s’est toujours pas remise."

La CC pense par ailleurs que l’évolution du partage du PIB entre salaires et marges montre que "les marges des entreprises restent significativement sous pression alors que la masse salariale poursuit son ascension malgré la crise financière et économique et la chute en découlant sur la productivité des entreprises luxembourgeoises". Avec le risque de retournement conjoncturel, mondial, européen et luxembourgeois, la rentabilité des entreprises serait donc "directement menacée".

L’évolution sectorielle montre ce danger selon la CC.

La production industrielle "évolue toujours, à l’heure actuelle, 10 % à 15 % en dessous du niveau d’avant crise", écrit la CC. 

Le secteur financier – 28 % du PIB et 75 % du rendement total de l’impôt sur le revenu des collectivités - "est également largement affecté par le contexte pour le moins difficile à l’heure actuelle". Au niveau européen, remarque la CC, "la recapitalisation des banques et les exigences de renforcement des seuils minimas en matière de réserves obligatoires et de fonds propres dans le secteur financier auront, par ailleurs, une incidence sur le volume de prêts accordés, notamment aux PME, et sur les actifs bancaires détenus en général, ce qui n’est pas sans effet sur l’activité bancaire, sur l’évolution économique et, in fine, sur l’emploi et les finances publiques."

Le commerce "souffre de la concurrence de la Grande Région" et "de la morosité du niveau de consommation finale des ménages suite à la propagation d’une véritable crise de confiance", 1,7 % de plus, alors que le PIB affiche une croissance de 2,7 %. "Cette retenue n’est pas due au pouvoir d’achat - qui a plus que bien résisté à la crise et qui s’inscrit même à la hausse - mais à une thésaurisation des revenus, vu que les salaires ont continué à croître considérablement malgré la crise", juge la CC.

3. Un budget qui passe selon la CC complètement à travers la crise actuelle

Le jugement de la CC est net : "Aux yeux de la Chambre de Commerce, le budget passe complètement à travers l’actuelle crise, qui est une crise à la fois globale et transversale et qui a l’Europe - c’est-à-dire la principale zone de chalandise du commerce extérieur luxembourgeois - en son épicentre." Nulle trace "de la nervosité, de la fébrilité et de la volatilité des marchés boursiers et financiers à l’échelle mondiale". Ignorés sont "le ralentissement économique significatif dans les pays voisins, les difficultés gravitant autour de la stabilisation de l’euro et l’impact économique et budgétaire de possibles défauts de paiement de certains Etats membres." Pas de prise compte de la crise de confiance des consommateurs, "des risques d’inflation soutenus suite aux interventions répétées de la Banque centrale européenne pour stabiliser les marchés financiers, singulièrement matérialisées par le rachat d’obligations d’Etat de pays en difficulté." Pourquoi, se demande la CC, pas de "signal fort de la part des auteurs du projet de budget" ? Pour la CC, l’abolition de la contribution de crise équivaut à une déclaration de fin de crise implicite. Et elle ajoute, exprimant ainsi ses propres dilemmes : "Si, fin 2010, la Chambre de Commerce n’a pas été en faveur de l’introduction de cet impôt, en estimant notamment que le potentiel d’économies en matière de dépenses courants demeurait largement sous-exploité, elle considère toutefois que, dans la situation de crise actuelle, son abolition représente un signal très négatif."

4. Des lignes directrices européennes non-respectées selon la CC

Partant des contraintes du "semestre européen", la CC met en avant les engagements du Luxembourg dans le cadre de sa 12e actualisation du programme de stabilité et de croissance (PSC) d’avril 2011.d’atteindre un excédent budgétaire de 0,5 % du PIB en termes structurels. Qui serait mis en réserve pour "couvrir les dépenses supplémentaires occasionnées par le vieillissement démographique d’ici à l’horizon 2040". Mais "la réalisation concrète de cet objectif minimaliste", conteste la CC, "n’est pas prévue, ni en 2012, ni même en 2014." Bref, la première tâche du Luxembourg serait de rétablir d’abord l’équilibre budgétaire, duquel "il s’éloigne de plus en plus, notamment dû à une non-maîtrise rampante et récurrente des dépenses courantes", opine la CC, qui critique "qu’en 2014, l’Administration publique accuserait toujours un déficit de l’ordre de 0,8 %" de l’aveu même du gouvernement. Et vu les mauvaises prévisions économiques, la CC pense que "le déficit affiché de 0,8 % en 2014 risque de se transformer en un déficit bien plus important encore".

La Chambre de Commerce relève que les frais de fonctionnement de l’Administration centrale progresseront de 6,2 % en 2012, que le réaménagement des modalités d’intervention en faveur des étudiants passera à 88 millions euros en 2012, contre 46,5 millions euros en 2010 et 55,3 millions euros en 2011, que les dépenses d’investissement progresseront de 36 millions d’euros et que la contribution de crise sera abolie. Sa conclusion : "les autorités luxembourgeoises ne prennent toujours pas suffisamment au sérieux l’exercice qui consiste à contribuer à une meilleure gouvernance économique à l’échelle européenne en coordonnant notamment les politiques budgétaire et économique dans le cadre du semestre européen." Le Luxembourg ne communique selon elle ni des prévisions et des plans d’actions crédibles et sérieux aux instances communautaires, ni les met en œuvre dans son projet de budget national. "Les engagements européens sont de la sorte bafoués et l’insouciance budgétaire luxembourgeoise, découlant au final de l’incapacité d’engager des réformes structurelles, prend de nouveau le dessus." Pour la Chambre de commerce, le Luxembourg s’éloigne des recommandations du Conseil de l’UE de juin 2011.

5. Une situation structurellement déficitaire qui menace le développement durable du Luxembourg

"La ligne des recettes devrait progressivement se rapprocher de, puis dépasser, la ligne des dépenses pour atteindre l’équilibre budgétaire et ensuite l’objectif budgétaire à moyen terme", pense la CC. Mais c’est le contraire qui arrive selon elle. Depuis 2009, dit l’avis, il y a "un décrochage manifeste entre les recettes et les dépenses" que  l’Administration centrale est incapable de renverser. Elle en conclut que "les finances publiques sont et restent structurellement déficitaires, ce qui entraîne une réduction progressive des marges de manœuvres budgétaires et compromet, même à court et à moyen terme, la capacité d’investissement de l’Etat".

6. Une non-maîtrise durable et endémique des dépenses courantes

Dans ce contexte, la CC souligne "que la progression des dépenses budgétaires de l’Etat central atteindra, selon le projet budgétaire 2012, 7,5 % l’an prochain, alors que la croissance économique n’est évaluée qu’à 2,1 %". S’y ajoute "le fait que les dépenses courantes de l’Etat progressent même de 8,5 % en 2012, soit plus de quatre fois plus vite que l’économie".

Cela équivaut à une "non-maîtrise chronique et continue des dépenses courantes", des dépenses "qui ne sont en grande partie pas destinées à préparer le pays aux défis futurs, contrairement aux dépenses en capital".

La CC confronte, sur base de données d’EUROSTAT, l’évolution des dépenses courantes du Luxembourg avec celle chez ses voisins. Pour 2010, les dépenses courantes luxembourgeoises ont progressé de 5,6 %, alors que cette progression est de 3 % pour la France et la Belgique et de 2,3 % pour l’Allemagne. En cinq ans, de la fin de 2005 à la fin de 2010, les dépenses courantes luxembourgeoises accusent ainsi un accroissement de 38,6 %, contre 10,7 % en Allemagne, 20 % en France et 25 % en Belgique. La Chambre de commerce estime que si cette progression s’était limitée à la moyenne UE, les économies théoriques auraient été de quelque 1,9 milliards EUR sur ces cinq ans, "un niveau d’économies correspondant à environ deux fois le déficit projeté de l’Administration centrale en 2012".

Elle parle par ailleurs d’un budget qui sous-estime les dépenses sociales, dont les dépenses "au titre de l’inactivité (chômage, revenu minimum garanti)" estimées à 778 millions EUR en 2012 (1,7 % du PIB), et qui "risquent de s’avérer insuffisantes, et ce malgré leur niveau déjà très élevé". Elle dénonce une efficience insuffisante des dépenses publiques au Luxembourg, notamment parce que le niveau de dépenses "dans des domaines comme la protection sociale, l’enseignement, la catégorie 'loisirs, culture et cultes' et la santé"est au-dessous de la moyenne européenne. Pour la CC, "la rigidité croissante des dépenses rend quasiment impossible la tâche d’un assainissement budgétaire sérieux". Mais ce qu’elle regrette le plus, c’est que "le projet de budget 2012 ne pose pas (…) de jalons nouveaux pour pallier aux défis structurels du pays, tels que la dégradation de la compétitivité-coût et prix, le différentiel d’inflation par rapport aux principaux partenaires économiques, la désindustrialisation du Luxembourg, ou encore les défis démographiques."

7. Atteindre le niveau des recettes projetées pour 2012 : une mission impossible ?

Pour la CC, l’idée développée lors de l’examen annuel de la croissance 2011 de la Commission européenne dans le cadre du semestre européen qu’il "convient que tous les Etats membres (…) maintiennent l’augmentation de leurs dépenses publiques rigoureusement au-dessous du taux de croissance du PIB à moyen terme, tout en accordant la priorité aux dépenses propices à une croissance durable dans des domaines tels que la recherche et l’innovation, l’éducation et l’énergie" est une référence en termes de dépenses. Sur la question des recettes, elle est obligée de scruter la situation sur le terrain.   

Sa thèse : "Le budget 2012 se base sur des estimations de recettes fiscales trop optimistes, et notamment en ce qui concerne l’impôt sur le revenu des collectivités, la TVA, les impôts retenus sur les traitements et salaires, ainsi qu’en matière de taxe d’abonnement, et ce dans un contexte d’incertitude extrême quant à l’évolution des diverses bases taxables sous-jacentes." Les estimations sont découplées des prévisions de l’évolution du PIB et donc pour la CC pas assez prudentes ni sur le court ni sur le moyen terme. Selon les simulations de la CC, "il suffirait d’un choc macro-économique ou réglementaire négatif, même partiel, pour qu’un déficit de l’ordre de 1 milliard EUR se transforme rapidement en un déficit bien plus important encore."

8. Une architecture budgétaire vétuste – pour quand la grande réforme ?

La CC critique la rigidité de très nombreuses dépenses courantes de l’Administration centrale. A titre d’exemple la rémunération des salariés de la fonction publique (19,9 % des dépenses totales), les prestations sociales (chômage, RMG, etc. ; 8,6 %) ainsi que les transferts à la sécurité sociale et les prestations familiales (26,0 %). Par ailleurs, le budget de recettes et des dépenses de l’Etat est pour elle « un simple tableau volumineux d’entrées et de sorties dans lequel des gaspillages de moyens financiers passent souvent inaperçus », et qui ne considère par le facteur "rapport coûts / bénéfices". La conclusion de la CC : "Une telle architecture budgétaire mène à des rigidités dans le processus budgétaire et ne responsabilise guère, ni n’incite les différents départements à atteindre des objectifs quantitatifs et qualitatifs prédéfinis." La CC penche pour une présentation communément appelée "présentation de Maastricht" qui décrit les activités financières des Etats membres de l'UE "d'après des considérations économiques et non pas administratives".

9. Une politique d’investissement qui doit être au service de la croissance potentielle

La Chambre de Commerce salue par contre "la volonté de maintenir à un niveau élevé les investissements publics, à savoir 1,86 milliards EUR en 2012, contre 1,82 millions EUR en 2011". Mais ces fonds doivent aller en priorité aux investissements qui ont un impact positif sur la croissance potentielle, ce qui selon elle n’a pas toujours été le cas les dernières années. Pour "une économie mature et à coût salarial élevé" dont "la croissance future aura nécessairement lieu dans des branches à haute valeur ajoutée, à haute technicité, et à haute composante de recherche-développement et d’innovation", il faut plus de que "des infrastructures de base, telles que les routes ou le rail". Il faut au-delà de l’adaptation constante de ces infrastructures basiques aux besoins économiques et sociaux mettre l’accent "sur les capacités d’innovation, la recherche & développement, ainsi que sur la libération du potentiel de croissance endogène" et donc persévérer dans la politique d’investissements publics ambitieuse en matière de RDI que le pays a adoptée depuis quelques années.

10. Les Administrations locales et la sécurité sociale : entre une réforme territoriale inachevée et une réforme des pensions qui se fait attendre

Pour la Chambre de commerce, les commune sont un important facteur d’investissements et le deuxième agrégat des finances publiques, un agrégat difficilement prévisible. Pour plusieurs raisons, la Chambre de Commerce voudrait "un débat national relatif aux limites de l’autonomie communale, notamment en matière d’aménagement du territoire, sur les différents rôles à jouer et missions à accomplir par les communes et sur la masse critique à atteindre par les communes afin de maximiser l’efficience de leur emploi des deniers publics."

Le troisième agrégat faisant partie intégrale de l’Administration publique luxembourgeoise est pour la CC la sécurité sociale. Elle aurait voulu discuter "des faits saillants de la réforme projetée du système des pensions", mais elle n’a pas reçu de données pour le faire. Elle estime que "les recettes attendues de la sécurité sociale semblent très optimistes" et  "dans une perspective à long terme et d’un point de vue intergénérationnel", elle est d’avis que "l’excédent de la sécurité sociale engrangé au titre de l’exercice budgétaire 2012 demeure aussi chimérique que les surplus des années antérieures." Son jugement est tranchant : "Le seul 'bénéfice' instantané de ce surplus temporaire et qu’il permet d’embellir le solde global de l’Administration publique qui, malheureusement, est le seul à prendre en compte afin de dégager le déficit public selon les critères de Maastricht."

11. Les pistes de réflexion de la Chambre de Commerce

Au terme de son analyse du projet de budget 2012, la Chambre de Commerce voudrait avancer les deux grands blocs de pistes de réflexion suivants.

11.1. Asseoir le développement durable sur des finances publiques soutenables

La CC résume les défis pour le Luxembourg "à travers une simple formule" : "Notre pays fait apparaître des tendances économiques, sociales et écologiques qui ne sont guère soutenables à long terme, qui s’opposent à son développement durable et qui menacent les équilibres socio-économiques et écologiques futurs."

Elle prône donc des réformes structurelles qui ne conduiront pas le pays à miser sur "des niches de souveraineté volatiles", mais à "maximiser son potentiel de développement économique endogène, redéfinir sa politique sociale, renforcer sa capacité d’intégration, trouver des réponses à ses défis écologiques et contribuer à la lutte contre l’exclusion et la pauvreté".

Pour aller dans cette direction, la CC pense que les autorités publiques devraient mettre en œuvre "un plan pluriannuel (…) combinant réformes socio-économiques, ainsi que les mesures dans le domaine de la politique environnementale". Sinon, la durabilité des finances publiques, "une condition sine qua non du développement durable", est compromise. Et ce risque existe bel et bien pour la CC : "Aujourd’hui, les comptes publics sont loin d’être équilibrés, et ils le seront encore moins à l’avenir dans l’hypothèse de réformes structurelles insuffisamment ambitieuses."

11.2. Avancer en honorant nos engagements européens et sécuriser notre avenir via l’instauration d’un fonds souverain.

Pour assurer la durabilité de finances publiques, le Luxembourg devrait donc se conformer aux injonctions de l’UE et atteindre dès l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d’un excédent budgétaire des finances publiques de 0,5% du PIB par un effort d’assainissement / d’économies budgétaires de 558 millions EUR (1,2 % du PIB) en 2012. Il devrait atteindre un excédent de 0,75 % en 2013 et doter, « en guise de mesure nationale », un fonds souverain à concurrence d’un effort budgétaire de 0,5 %, et ce via un nouvel effort d’assainissement / d’économies supplémentaire de 554 millions EUR en 2013 (1,17 % du PIB). En 2014, un excédent de 1 % devrait être visé et doter le fonds souverain de nouveau de 0,5 % du PIB. L’effort d’assainissement / d’économies budgétaires supplémentaire serait en 2014 de 551 millions EUR en 2014 (1,12 % du PIB). A partir de 2014, un excédent de 1 % devrait être constamment visé de même qu’une "politique progressivement plus ambitieuse en matière de dotation du fonds souverain".

Parmi les mesures ponctuelles que le Luxembourg devrait prendre à court terme pour entamer sa maîtrise des dépenses courantes, la CC prône un renoncement à l’indexation des salaires en 2012 (suivi en cela depuis le 25 novembre 2011 par le ministre des Finances, Luc Frieden, ndlr) qui entraînerait une économie de 150 millions d’euros au niveau de l’Administration publique. Elle prône par ailleurs "un moratoire de deux ans du système", période au cours de laquelle "le système actuel (…) devrait être modifié afin d’en augmenter les effets positifs sur la cohésion sociale et d’en réduire les effets néfastes sur la compétitivité des entreprises." L’Administration devrait veiller à faire baisser ses frais de fonctionnements. La dotation budgétaire au fonds pour l’emploi devrait être réduite "via un relèvement modéré des accises sur produits pétroliers (80 millions EUR)". Certains transferts sociaux devraient être modulés "en fonction du critère du revenu médian (forfait d’éduction, allocation d’éducation, allocations familiales) (100 millions EUR)". La durée du congé parental devrait être alignée "sur le standard européen en la matière (20 millions EUR)". L’impôt crise devrait être reconduit et non aboli (90 millions EUR).

11.2.2. Maîtriser les dépenses courantes pour libérer des marges de manœuvre budgétaires par des mesures structurelles

Pour la CC, les dépenses courantes devraient être soumises à une norme de progression se situant en-deçà du taux moyen afférent observé en zone euro. Elle mise ici sur des économies d’environ 0,5 milliards EUR par an, tout cela dans le cadre "d’une architecture budgétaire gravitant autour d’objectifs, de moyens d’action et de résultats".

La CC est pour "l’instauration d’une règle d’or budgétaire, c’est-à-dire d’une limite supérieure du niveau de la dette publique relativement au PIB". Le Luxembourg devrait "dans le cadre d’un consensus politique national, limiter l’endettement public à un niveau correspondant à 20% du PIB". Pour la CC, "la limite européenne des 60% n’est résolument pas adaptée au contexte luxembourgeois".

La CC souhaite une progression salariale dans l’Administration publique alignée sur "la progression salariale moyenne observée dans l’économie." Elle veut plus de mobilité et de rotation du personnel dans la fonction publique pour éviter des recrutements nouveaux systématiques, ce qui devrait conduire à une stabilisation du nombre de fonctionnaires.

Elle prône la "réduction progressive, puis l’abolition, de transferts sociaux qui s’opposent à la réalisation d’une augmentation du taux d’emploi, et notamment le forfait et l’allocation d’éducation"..

Elle veut que la politique sociale en faveur de l’emploi soit repensée. Les 35 000 personnes "qui ne travaillent pas et qui sont rémunérées soit par une indemnité de chômage, soit par le RMG" sont selon elle non-valorisées en termes de compétences, exclues socialement et constituent "un coût très élevé pour la société". Elle plaide pour leur mise au travail comme "rempart contre la pauvreté" et contribution à leur bien-être. Le niveau élevé du salaire social minimum (SSM) exclut selon elle "de nombreuses personnes à plus faible valeur ajoutée sont d’emblée (…) du marché du travail" et les rend dépendantes. L’Etat ne devrait plus "financer intégralement l’inactivité, à travers les allocations de chômage et le RMG", mais "subventionner partiellement, si nécessaire, le travail".