La deuxième édition du Partenariat pour l’environnement et le climat, autrement dit le paquet climat du gouvernement luxembourgeois, que le ministre délégué à l’Environnement Marco Schank a présenté le 22 mai 2013, se place dans un contexte international bien précis : les objectifs de Rio et le protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de CO2, destinés à éviter que le réchauffement planétaire ne dépasse les 2 degrés. Il s’agit d’éviter d’émettre plus de 750 milliards de tonnes de CO2 jusqu’en 2050, mais comme les émissions mondiales dépassent les 30 milliards par an, ce but risque de ne pas être atteint si d’autres mesures ne sont pas prises. Les pays développés devraient réduire de moitié leurs émissions de CO2 d’ici 2020, si l’on veut que les pays émergents et en voie de développement puissent aussi prendre part à la croissance économique mondiale. Cela aurait aussi pour conséquence, souligne le texte du gouvernement luxembourgeois, que les pays industrialisés devraient réduire leurs émissions de 80 à 95 %.

Mais l’évolution générale ne va pas dans ce sens. Les émissions de CO2 augmentent et dépassent les prévisions les plus pessimistes, et les efforts en matière d’efficacité énergétique ne compensent pas la consommation et les émissions en hausse par le simple effet de la croissance de la population et des économies. S’y ajoute que les énergies renouvelables ne se développent pas au rythme souhaité et que toutes ne correspondent pas aux critères de durabilité.

Le contexte international et européen

Dans ce cadre, signale le document sur le 2^e paquet climat luxembourgeois, le Luxembourg veut, comme tout autre que membre de l’UE et pays industriel, prendre ses responsabilités pour négocier une juste répartition des charges. Mais l’UE et ses alliés, l’Australie, la Norvège et la Suisse, ne suffisent pas pour que les choses avancent. Les pays en voie de développement ont d’ores et déjà une part de 60 % aux émissions de CO2 actuelles et cette part ira en augmentant jusqu’à 70 % en 2030. L’UE vise d’ici 2020 une réduction des émissions de 20 % rapport au niveau de 1990, et de 30 % s’il y a accord international. L’unité des Etats membres de l’UE est ici cruciale, souligne le document. Mais la Roadmap 2050 de la Commission, que le Luxembourg soutient et qui propose une réduction des émissions de 20 % tous les dix ans, est loin de faire l’unanimité au Conseil.

Le Luxembourg a pris dans le cadre du protocole de Kyoto des engagements qu’il a définis lui-même. Ainsi, il s’était engagé à arriver en 2020 à un volume d’émissions de 92 % par rapport à 1990, puis, dans le cadre d’un "Burden Sharing Agreement", il s’est engagé à réduire ces mêmes émissions à 72 %. Par ce biais, il a acquis un contingent de droits d’émissions de 9,48 millions de tonnes de CO2 par an et de 47,4 millions de tonnes de CO2 entre 2008 et 2012. Mais les émissions ont dépassé ces quotas et la différence doit être compensée par le recours à des mécanismes flexibles et l’achat de droits sur le marché des ETS. Le Luxembourg s’est engagé pour 150 millions d’euros, mais 100 millions seulement ont dû être déboursés. Le 2e plan d’action national ne pourra pas se passer non plus du recours à ces mécanismes flexibles. Sur les critères à appliquer en cas de recours à ces mécanismes, le document admet qu’il existe des divergences entre les acteurs du  Partenariat pour l’environnement et le climat.

Entretemps, les choses sont en train de changer au sein de l’UE pour la période 2013-2020. L’objectif intermédiaire de réduction de 20 % des émissions de CO2 est maintenu. Mais le système d’échange de quotas d’émissions (SEQE) va changer à partir de 2013. Il n’y aura plus de plans d’allocation nationaux, mais un instrument européen harmonisé pour les grandes installations. Il s’agira de réduire les émissions en 2020 de 21 % par rapport à 2005. Dans les autres secteurs – transports, ménages, entreprises, services et agriculture – les émissions devront être réduites de 21 % par rapport à 2005. La répartition des charges se fera en fonction du PIB. Certains pays pourront augmenter leurs émissions, comme le Portugal ou la Bulgarie. L’Irlande et le Danemark par contre devront réduire fortement leurs émissions. Le Luxembourg sera obligé de réduire ses émissions de 20 % par rapport à 2005, la réduction la plus forte de tous, et en cas d’accord international, la pression sera encore plus forte. "D’après les nouvelles règles, le Luxembourg ne pourra pas émettre plus qu’il n’a émis en moyenne entre 2008 et 2010, une période fortement marquée par la crise économique", lit-on dans le document. Cette moyenne est de 9,74 millions de tonnes de CO2. Le but à atteindre en 2020 est de 8,32 millions de tonnes de CO2. Pour pouvoir recourir aux mécanismes flexibles, il faudra ensuite trouver un pays qui est prêt à vendre ses droits.   

A cela viennent s’ajouter d’autres obligations. La part de l’énergie renouvelable doit passer de 0,9 en 2005 à 11 % en 2020. La part des bio-carburants doit passer à 10 %, mais en tenant compte d’un changement envisagé par la Commission en octobre 2012, qui veut réduire de 10 à 5 % le volume de biocarburants et de bio-liquides produits à partir de cultures alimentaires. Par ailleurs, l’adoption de la directive sur l’efficacité énergétique implique des mesures contraignantes pour les parcs immobiliers publics. Mais l’effet de cette directive sur le bilan des émissions ne pourra pas être comptabilisé à court terme.

La stratégie nationale

C’est dans ce contexte que se déploie la stratégie nationale qui a été lancée en 2006 avec le premier plan d’action. Ses effets sont tangibles. La hausse des émissions de CO2 a pu être stoppée et est passée de 34 tonnes par habitant à 23 tonnes, une baisse de 31 %, et ce malgré une croissance économique et démographique considérée comme la plus forte dans l’UE depuis 1990. En 2011, les émissions de CO2 étaient 8,1 % en-dessous de celles de 1990. Mais en 2009, au moment de la crise, le Luxembourg était à 11 % en-dessous des valeurs de 1990. La reprise économique risque d‘entraîner une nouvelle hausse des émissions, ce qui est considéré par Marco Schank comme "un avertissement". La baisse des émissions n’est donc pas seulement redevable au 1^er plan d’action, à ses remises à jour et aux progrès techniques, mais aussi à la crise et à la hausse des prix de l’énergie et les mesures prises dans ce cadre. Et à politique inchangée, les émissions de CO2 augmenteront entre 2010 et 2020 de 0,6 millions de tonnes par an, ce qui implique avec des émissions autour de 10,5 millions de tonnes par an un dépassement des quotas d’émission de plus 2,1 millions de tonnes par rapport à un budget de 8,3 millions de tonnes de CO2.

Cela, le gouvernement ne veut et ne peut pas l’accepter. Il veut donc agir sur l’immobilier, les véhicules (1,81 millions de tonnes), les lieux de production (0,96 millions de tonnes), et cibler d’autres potentiels stratégiques comme l’exportation des carburants (5,02 millions de tonnes) et les mécanismes flexibles. Un  moyen de rééquilibrer le bilan des émissions par rapport aux quotas assignés serait de réduire l’exportation des carburants de 60 %. "Mais c’est plus difficile que cela n’en a l’air", dit le document. Tout dépend de la politique fiscale et des prix dans les pays limitrophes, sans parler du recul de certaines recettes fiscales dans un contexte déjà difficile.

Le meilleur moyen d’aller de l’avant est selon le document le recours à des réductions d’émissions réelles par les gains en efficacité énergétique et en énergies renouvelables.

Les grands potentiels domestiques sont donc :

1. les transports intérieurs : le gouvernement veut miser sur le modal split par une amélioration de l’offre de transports publics et de soutien à un certain type de véhicules pour diminuer les émissions de 0,15 millions de tonnes;
2. les ménages et les immeubles : l’assainissement des immeubles pourrait contribuer à une réduction de 0,7 à 0,8 millions de tonnes sur l’ensemble des 170 000 bâtiments du territoire, ce que le document estime illusoire, de sorte qu’il se base sur une hypothèse d’un assainissement portant sur 1 à 2,5 % du bâti par an ; les règles d’efficacité énergétique pour les nouvelles constructions contribueront aussi ; mais le potentiel ne dépasse pas les 0,14 tonnes jusqu’en 2020;
3. l’industrie et l’énergie : potentiel 0,1 millions de tonnes;
4. les biocarburants : potentiel 0,5 millions de tonnes,

Pour arriver à atteindre ces objectifs, le gouvernement veut regrouper dans son plan d’action les mesures du paquet logement, du pacte pour le climat avec les communes, les investissements dans les transports publics, son plan pour les énergies renouvelables et mettre quelques nouveaux accents.

Les objectifs du plan d’action

L’objectif central du plan d’action luxembourgeois, explique le document du gouvernement, est de compenser les déficits du pays jusqu’en 2020 par des efforts de réduction des émissions dans le pays même. Le recours aux mécanismes de flexibilité diminuera en conséquence et ne devrait plus être qu’une mesure d’appoint ou de transition.

Le gouvernement espère que plusieurs conditions pourront néanmoins être réunies :

• la croissance démographique ne devra pas entraîner une annulation des gains issus de l’efficacité énergétique à travers des constructions nouvelles, une augmentation du parc automobile et d’autres effets quantitatifs, de sorte que des contrefeux régulateurs seront allumés à cet effet au niveau des normes de construction et d’homologation et d’immatriculation des véhicules ; 
• la croissance du PIB devrait se dérouler de manière neutre, de sorte qu’il faudra investir dans des processus de production et de travail efficaces en termes d’énergie et avoir un recours décidé aux énergies renouvelables ; 
• l’exportation de carburants ne devra plus augmenter, mais devrait contribuer à l’équilibre du bilan en termes d’émissions, ce qui passera aussi par une adaptation progressive des accises ("le cent pour Kyoto") ;
• l’assainissement du parc immobilier devrait conduire à des réductions d’émissions en termes absolus, tout comme le remplacement du parc automobile et de grands agrégats techniques ;
• les comportements des consommateurs-utilisateurs devraient, eux aussi, changer.  

Le catalogue des actions concerne 51 points centraux qui résument plus de 90 mesures anciennes et plus de 90 mesures nouvelles aussi.