Le 13 janvier 2015, la Commission européenne a présenté de nouvelles orientations détaillées décrivant la manière dont elle appliquera les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance pour renforcer le lien entre réformes structurelles, investissements et responsabilité budgétaire en faveur des emplois et de la croissance.

Ces orientations ont notamment pour objectif de promouvoir les investissements, notamment dans le cadre du nouveau Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) pour lequel la Commission a présenté le même jour une proposition législative. Mais il s’agit aussi d’encourager une mise en œuvre efficace des réformes structurelles et de mieux prendre en compte le cycle économique de chaque État membre.

Ces orientations visent aussi à mettre en place une stratégie budgétaire plus propice à la croissance dans la zone euro.

La Commission veut les appliquer dès maintenant. En effet, comme n’a pas manqué de le souligner le vice-président de la Commission en charge de l’euro et du dialogue social, Valdis Dombrovskis, il n’est pas question de "changer les règles existantes", mais de "clarifier la manière" dont la Commission Juncker entend "appliquer les règles existantes du pacte". La Commission fait en effet le choix de "faire usage de la flexibilité" offerte par le pacte car, à ses yeux, "cela fait sens économiquement", a-t-il encore expliqué.

La communication fait suite à l’engagement formulé par le président Jean-Claude Juncker dans ses orientations politiques, sur la base desquelles la Commission a été élue par le Parlement européen. Les débats du Conseil européen de juin 2014 ont aussi porté sur la manière d’assurer le respect du pacte tout en utilisant au mieux la flexibilité prévue par ses règles.

Clarifications relatives aux réformes structurelles

La Commission prendra en compte l’incidence budgétaire positive des réformes structurelles. Cela s'applique, à des degrés divers, à la fois aux États membres qui respectent les seuils fixés par le traité, à savoir un déficit inférieur à 3 % du PIB et une dette inférieure à 60 % du PIB (volet préventif du pacte) et à ceux qui ne le font pas (volet correctif du pacte, en d’autres termes, les pays faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs).

Pour les États membres dans le volet préventif du pacte, la Commission prendra en compte l’incidence des réformes (la clause des "réformes structurelles"), à condition que ces réformes i) soient importantes, ii) aient des effets budgétaires positifs à long terme qui soient démontrables, y compris en matière de renforcement de la croissance potentielle durable, et iii) soient mises en œuvre. Des mesures de réforme adoptées par le gouvernement et/ou Parlement peuvent être considérées "ex ante" si les États membres présentent un plan de réformes structurelles spécifique étayé par des mesures clairement définies et assorti d'un calendrier d’adoption et de mise en œuvre.

La Commission évaluera les réformes avant de recommander d’éventuels écarts temporaires par rapport à l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) ou à la trajectoire d’ajustement budgétaire permettant la réalisation de cet objectif. Ces écarts ne doivent pas dépasser 0,5 % du PIB. Une marge de sécurité appropriée doit être préservée de façon à ce que la valeur de référence de 3 % du PIB soit respectée. L’OMT devrait être atteint dans les quatre ans qui suivent l'activation de la clause.

Lorsqu'elle lance une procédure concernant les déficits excessifs, la Commission peut recommander une prolongation du délai pour la correction du déficit excessif s'il existe un plan de réformes structurelles spécifique tel que décrit ci-dessus. Pour les pays faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs, qui ont fait l’effort budgétaire requis, mais ont besoin de plus de temps pour atteindre la valeur de référence de 3 %, la Commission peut recommander une prolongation plus longue du délai de correction pour autant qu'il existe un plan de réformes structurelles spécifique tel que décrit ci-dessus.

La Commission suivra de près les réformes et proposera les mesures nécessaires si les États membres ne les appliquent pas.

Clarifications relatives aux investissements

Un traitement favorable pour les contributions nationales à l’EFSI

Lorsqu’elle a présenté son plan d'investissement pour l'Europe en novembre dernier, la Commission avait déjà indiqué qu'elle adopterait, dans le cadre du pacte, un traitement favorable aux contributions nationales à l’EFSI. La Commission respecte ainsi son engagement en précisant que les contributions des États membres à l’EFSI ne seront pas prises en compte dans la définition des ajustements budgétaires, tant au titre du volet préventif qu’au titre du volet correctif du pacte. Dans les cas où la valeur de référence de 3 % ne sera pas respectée, la Commission n'engagera pas de procédure concernant les déficits excessifs, pour autant que l'écart soit mineur et présumé temporaire. Les contributions à l’EFSI seront aussi exclues de l’examen du non-respect du critère de la dette.

Comme l’a souligné devant la presse Pierre Moscovici, commissaire chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes, "cette interprétation de la Commission se veut une incitation puissante pour encourager les Etats membres à investir dans le nouveau Fonds et ainsi soutenir l’investissement et la relance économique". "Autrement dit, les Etats-membres ne pourront pas utiliser l’excuse des règles trop contraignantes du Pacte pour ne pas investir", n’a-t-il pas manqué d’ajouter.

Une "clause d’investissement" plus accessible et clairement définie

Par le passé, la Commission a élaboré des lignes directrices sur la manière dont les investissements publics devaient être envisagés dans le cadre du pacte. La communication présentée par la Commission précise et officialise ces lignes directrices (dénommées plus communément "clause d’investissement"). Elle précise qu'au titre du volet préventif du pacte, les États membres peuvent s'écarter temporairement de leur objectif budgétaire à moyen terme ou de la trajectoire d’ajustement budgétaire convenue aux fins de la réalisation de cet objectif, afin d’intégrer les investissements, aux conditions suivantes :

1. la croissance de leur PIB est négative ou le PIB reste nettement inférieur à son potentiel (se traduisant par un différentiel supérieur à – 1,5 % du PIB);
2. l’écart n’entraîne pas le non-respect de la valeur de référence de 3 % et une marge de sécurité appropriée est préservée;
3. les niveaux d’investissement augmentent effectivement en conséquence;
4. les investissements éligibles sont les dépenses nationales correspondant à des projets cofinancés par l’Union au titre des politiques structurelles et de cohésion (y compris les projets cofinancés au titre de l'initiative pour l'emploi des jeunes), des réseaux transeuropéens et du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, ou à des projets cofinancés également par l’EFSI;
5. l’écart est compensé dans les délais fixés aux fins du programme de stabilité ou de convergence de l’État membre (plans budgétaires à moyen terme des États membres).

Clarifications relatives à la prise en compte de la conjoncture

Afin de mieux prendre en considération les aléas du cycle économique, la Commission utilisera désormais une matrice qui précise l’ajustement budgétaire attendu des pays dans le volet préventif du pacte. Cela signifie que les États membres seront tenus d’intensifier leurs efforts budgétaires lors des périodes plus favorables et de déployer des efforts moindres dans un contexte de difficultés économiques.

Pour les pays qui sont soumis au volet correctif du pacte et donc à la procédure de déficit excessif, la Commission a élaboré une nouvelle approche pour évaluer la mise en œuvre de l’effort budgétaire structurel requis, approuvée en juin 2014 par le Conseil Ecofin. Cela permet de distinguer autant que possible les évolutions budgétaires dont on peut supposer qu’elles sont sous le contrôle du gouvernement de celles qui sont liées à une diminution inattendue de l’activité économique.