Le 18 mars 2015, la Chambre des députés du Luxembourg a ratifié les trois accords d’association entre l’Union européenne et la Moldavie, la Géorgie et l’Ukraine.

Les deux premiers accords ont été ratifiés par 58 voix pour, et deux voix contre, celles de Déi Lénk, et le dernier a été voté avec 55 voix pour, 3 abstentions, celles de l’ADR, et 2 voix contre, celles de Déi Lénk.

Le débat qui a suivi l’intervention de la rapportrice, Claudia Dall’Agnol, a surtout porté sur les problèmes qui subsistent dans les trois pays en matière d’Etat de droit et de démocratie, ainsi que sur la grave crise en Ukraine et entre l’Ukraine et la Russie qui a suivi la signature de l’accord avec l’Ukraine justement.

Dans son  intervention, Claudia Dall’Agnol (LSAP) a d’abord expliqué le sens de ces accords pour la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Il s’agit d’une "nouvelle génération d’accords avec les pays du partenariat oriental". L’approche est "ambitieuse et novatrice". Elle inclut l’établissement d’une zone de libre-échange complète et approfondie. Elle met l’accent sur les valeurs communes et vise à mettre en place un cadre approprié pour un dialogue politique renforcé dans tous les domaines d’intérêt commun. Les buts principaux sont le soutien des réformes-clés, la croissance économique, la bonne gouvernance et la coopération sectorielle. Ces accords sont en fait des "agendas de réforme" pour les pays concernés, basé sur un programme de transposition du droit européen dans la loi géorgienne, moldave et ukrainienne.

Les accords avec la Géorgie et la Moldavie

Les accords avec la Géorgie et la Moldavie s’inscrivent dans une approche européenne globale : l’aide de l’UE qui est accordée à ces deux pays est étroitement liée à l’agenda de réforme tel qu’il résulte des négociations des accords. L’UE soutiendra ces deux pays durant la phase de mise en œuvre de l’accord via l’assistance financière, mais aussi d’autres mesures de soutien de l’UE : assistance technique, formation, renforcement des capacités et des institutions. Les accords sont soutenus par un agenda d’association qui indique les priorités de coopération pour la période de 2014 à 2016 et qui intègre à la fois des éléments politiques ainsi qu’économiques et commerciaux. Ils couvrent tous les domaines d’intérêt et accordent une attention particulière à leur mise en œuvre et aux mesures de monitoring.  

L’accord avec l’Ukraine

L’accord avec l’Ukraine se présente de manière un peu différente. L’Ukraine est désignée comme "un pays partenaire prioritaire de la politique européenne de voisinage et du partenariat oriental".

Depuis 1998, les relations entre l’Union européenne (UE) et l’Ukraine reposaient sur un accord de partenariat et de coopération (APC). Après la révolution orange de 2004, le rapprochement entre l’UE et l’Ukraine s’est accéléré, et cela d’autant plus qu’avec l’élargissement, une longue frontière commune a été établie entre l’Ukraine et l’UE, incluant la Pologne, la Slovaquie, la Hongrie et la Roumanie.

En mars 2007, la Commission européenne a ouvert des négociations avec l’Ukraine en vue de la conclusion d’un nouvel accord entre l’UE et l’Ukraine, un accord censé être "plus ambitieux".

En 2008, les dirigeants de l’UE et de l’Ukraine ont convenu que ce prochain accord devrait être un accord d’association. En février 2008, une fois confirmée l’adhésion de l’Ukraine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), l’UE et l’Ukraine ont lancé des négociations concernant la mise en place d’une zone de libre-échange approfondie et complète, désormais composante essentielle de l’accord d’association.

Lors du 15_^e sommet Ukraine-UE de décembre 2011, les dirigeants de l’UE et le président ukrainien Ianoukovitch sont parvenus à une entente concernant le texte de l’accord d’association. Le 30 mars 2012, les négociateurs en chef des deux parties ont paraphé le texte de l’accord qui comprenait des dispositions sur la mise en place de la zone de libre-échange approfondie et complète, et l’accord sur la zone de libre-échange approfondie et complète a été paraphé le 19 juillet 2012.

La signature de l’accord devait avoir lieu lors du sommet du partenariat oriental, à Vilnius, les 28 et 29 novembre 2013. Le 21 novembre 2013, l’Ukraine annonçait toutefois la suspension des préparatifs pour la signature de l’accord, y compris du volet portant sur la création d’une zone de libre-échange.

Cette décision du président Ianoukovitch a déclenché dès le lendemain les "évènements du Maïdan". Se sont ensuivies la destitution du président Ianoukovitch par le Parlement ukrainien le 22 février 2014, la mise en place d’un gouvernement intérimaire et finalement de nouvelles élections qui ont débouché sur l’investiture de Petro Porochenko le 7 juin 2014 en tant que président de l’Ukraine. Mais en même temps, il y a eu l’annexion de la Crimée et une crise à l’Est de l’Ukraine marquée par la présence de milices séparatistes russophones et soutenues par la Russie.  

Dans ce nouveau contexte politique, la coopération entre l’UE et l’Ukraine s’est renforcée et a débouché sur la signature du volet politique (préambule, article 1 et titres I, II et VII) de l’accord d’association lors du Conseil européen du 21 mars 2014. Le volet politique reconnaît notamment „les aspirations du peuple ukrainien à vivre dans un pays basé sur des valeurs, la démocratie et l’Etat de droit“.

La signature du volet économique a été décalée parce qu’elle impliquait une levée des barrières douanières ukrainiennes visant à protéger de la compétition européenne directe les paysans et les aciéries dans l’Est.

La signature des titres restants, y inclus les dispositions relatives à la zone de libre-échange approfondie et complète, et des annexes et protocoles correspondants a eu lieu en marge du Conseil européen le 27 juin 2014 à Bruxelles.

Le contexte politique et notamment la situation en Ukraine de l’Est a conduit l’UE, l’Ukraine et la Russie à tenir des consultations trilatérales pour discuter des conséquences de la mise en œuvre de l’accord d’association sur l’économie russe et sur la zone de libre-échange de la Communauté des Etats indépendants (CEI). Des consultations ont eu lieu en janvier, mars, juin et août 2014 à des niveaux différents. Elles ont confirmé des divergences de vue entre les parties, la Russie réitérant sa position, à savoir que l’économie russe souffrira de grandes pertes suite à l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la zone de libre-échange entre l’UE et l’Ukraine.

Le 12 septembre 2014, la Commission européenne a proposé dans ce cadre de décaler l’entrée en vigueur provisoire des dispositions relatives à la zone de libre-échange entre l’UE et l’Ukraine jusqu’au 31 décembre 2015. Cette proposition a été faite dans un contexte politique difficile, en vue de contribuer au processus de paix et à la stabilisation de la situation en Ukraine. Selon la déclaration ministérielle commune du 12 septembre 2014 sur la mise en œuvre de l’accord d’association et de l’accord de libre-échange, les consultations trilatérales seront poursuivies afin d’étudier les inquiétudes russes. La Russie et l’Ukraine ont confirmé qu’entretemps ils continueront à appliquer le régime commercial préférentiel de la zone de libre-échange de la CEI.

Les mesures commerciales autonomes prises par l’UE à l’encontre de Kiev suite à la décision du Conseil européen le 6 mars 2014 d’accorder à l’Ukraine des mesures aidant à stabiliser son économie face aux défis politiques, économiques et en matière de sécurité, resteront en place. Une des conséquences a été que les exportations ukrainiennes vers l’UE ont augmenté de 14 % depuis leur entrée en vigueur.

L’accord d’association vise à accélérer le renforcement des relations politiques et économiques entre l’UE et l’Ukraine et l’intégration graduelle de cette dernière au sein du marché intérieur européen. L’accord est une voie concrète pour mieux exploiter le potentiel de coopération entre l’UE et l’Ukraine tout en se concentrant sur le processus de réformes, sur la croissance économique, sur la gouvernance et la coopération sectorielle. L’accord constitue de fait un agenda de réforme pour l’Ukraine, basé sur un programme exhaustif de transposition de la législation européenne dans le droit ukrainien.

Le Parlement européen et le Parlement ukrainien ont ratifié l’accord le même jour, le 16 septembre 2014. Les Etats membres de l’UE étant également parties à l’accord, ils doivent le ratifier selon leurs procédures internes.

Suite aux consultations trilatérales avec la Russie et contrairement à ce qui était prévu avant le 12 septembre, l’accord ne sera pas appliqué à titre provisoire (article 486) après ratification par l’Ukraine et notification par l’UE de l’accomplissement des procédures nécessaires à cet effet, mais son entrée en vigueur sera décalée jusqu’à la fin de l’année 2015.

Le débat

Claudia Dall’Agnol a souligné dans son intervention que les trois accords prônent une " modernisation tous azimuts des trois pays" qui sont tous impliqués dans des conflits territoriaux auxquels la Russie n’est pas étrangère. Néanmoins, les accords, et notamment celui avec l’Ukraine, ne sont pas contraires à une coopération de ces pays avec la Russie, mais la Russie n’a pas le droit d’interférer dans la coopération de l’UE avec ces trois pays, et cela d’autant plus que "les intérêts de la Russie ont toujours été pris au sérieux", ce dont le report de l’introduction de la zone de libre-échange avec l’Ukraine jusqu’en 2016 témoigne. Pour la députée, un tel signe de bonne volonté est loin d’être évident après les actions inacceptables de la Russie comme l’annexion de la Crimée et le soutien aux séparatistes à l’Est de l’Ukraine. Les accords feront selon elle de ces pays des sociétés plus ouvertes, plus prospères avec des citoyens dotés de plus de droits. Elle a salué le fait que le Luxembourg aura ratifié les accords avant le sommet de Riga sur le partenariat oriental des 21 et 22 mai 2015, et qu’il aura donc fait ses "devoirs à domicile" en temps voulu lorsqu’il assumera la Présidence du Conseil de l’UE.

Laurent Mosar (CSV) a estimé que les accords d’association aideront de manière substantielle trois pays qui sont tous dans une situation difficile. Le vote du Luxembourg sera un nouveau "signal important" en leur direction. Il a jugé la situation en Ukraine "inquiétante" et la situation "pas claire" en ce qui concerne la mise en œuvre de l’accord de Minsk II. Il a regretté que l’Ukraine ait manqué de tranquillité et de temps pour transformer en politique sur le terrain l’esprit de réforme du Maïdan. Le président russe Poutine l’a empêchée selon lui, puisque l’Ukraine doit se concentrer sur son auto-défense. Mais si l’Ukraine a raté l’occasion de se réorganiser démocratiquement, c’est aussi dû à sa propre incapacité, et la guerre ne peut servir de prétexte pour ne pas mener de réformes. "Tous les efforts pour transformer la justice en pilier de l’Etat de droit ont échoué", a souligné le député chrétien-social, pas plus qu’il n’a été possible de faire reculer le système de corruption. "Les institutions ukrainiennes ne sont pas fiables", a-t-il lancé, regrettant que les partis qui s’y sont créés "ne ressemblent pas à notre système de partis". Les oligarques dominent, comme le prouve selon Laurent Mosar le bloc Poroshenko, les intérêts politiques et privés sont liés, il n’y a pas de concepts de réforme et "les dirigeants appréciés à l’étranger ne satisfont pas aux exigences de politique intérieure". Tout tourne autour de la guerre, a-t-il encore souligné, et les dirigeants actuels "n’ont pas de feeling pour la pression réformatrice issue du Maïdan". Pour lui, il est établi qu’il n’y aura de réformes en Ukraine que si l’UE aide avec son savoir-faire et ses fonds. Il a souhaité que les institutions ukrainiennes évoluent vers un Etat de droit qui mérite son nom. "Si l’Ukraine ne réussit pas à se réformer, elle risque de devenir un ‘failed State’, ce que personne ne peut souhaiter et ce qui serait une catastrophe pour l’Europe." Malgré tout, le CSV a apporté son soutien à la ratification des trois accords.

Gusty Graas (DP) a parlé de trois pays "éloignés de nombreux standards qui nous sont propres, dont l’Etat de droit" et souligné lui aussi leurs conflits territoriaux constants avec la Russie. Ces accords ont pris "une dimension géopolitique", mais les développements comme ceux observés en Ukraine ne sont pas pour lui acceptables, notamment l’annexion de la Crimée. La crise qui en a résulté a conduit à la régression économique de l’Ukraine comme de la Crimée, a-t-il souligné. Les sanctions de l’UE et des USA contre la Russie sont pour lui loin d’être évidentes. Il y voit poindre "un danger pour les arrangements de paix en Europe". Si l’UE poursuit sa politique de défense des valeurs, elle se heurtera à la Russie avec les risques que cela comporte. Pour Gusty Graas, "le lead doit revenir à la diplomatie". Il a salué le fait que malgré les combats, le dialogue, notamment sur l’énergie, continue. Pour lui, une question cruciale se pose néanmoins : celle de savoir si l’UE et l’OTAN ne devront pas devenir plus actives au niveau militaire.

Claude Adam (Verts) a fait un long historique de la situation dans les trois pays et il a apporté l’accord des Verts à la ratification. Il s’est dit convaincu que même si la diplomatie est actuellement difficile, il n’y a pas d’autre alternative. Le réarmement dans cette région d’Europe en revanche ne serait utile à personne.

Fernand Kartheiser (ADR) a mis en avant le ton "modéré et agréable" avec lequel la  Chambre débattait des questions soulevées par les trois accords d’association, tançant la rhétorique de haine, notamment contre la Russie qui prime selon lui dans d’autres pays et qui n’aide pas beaucoup face à situation. "Il ne faut pas dire qu’il y aura une guerre avec Poutine", a lancé l’ancien officier et diplomate, et si la situation s’est détériorée, c’est selon lui à cause des nationalismes qui existent dans la région depuis la fin de l’URSS. Pour lui, la Russie a une responsabilité certaine dans tout ce qui se passe, mais il ne faut pas parler de sa culpabilité, tout comme il hésite lui-même à parler d’une annexion de la Crimée. "L’Ukraine est un défi pour nous", s’est-il exclamé, critiquant le fait que l’accord d’association ait été signé malgré tous les avertissements. Fernand Kartheiser a également critiqué le "format Normandie" dans lequel ont été conduites les négociations de Minsk II. Un tel format n’est pas prévu par les traités européens alors que la Haute représentante, Federica Mogherini, officiellement compétente selon les traités, a été tenue à l’écart par la France et l’Allemagne. Le député souverainiste ne pense pas non plus qu’il soit approprié de  parler de livraisons d’armes et d’armée européenne, comme il le reproche à Jean-Claude Juncker, et ce "alors que la situation risque de déraper à tout moment". Pour lui, le fait que l’accord est divisé en un accord politique qui doit entrer en vigueur tout de suite et un accord économique qui n’entrera en vigueur que plus tard  montre qu’il y a un problème, car sinon, l’accord ne serait pas divisé en deux parties. L’erreur est due à un manque de considération de tous les éléments et de toutes les conséquences, entre autres vis-à-vis de la Russie. Car dans la mesure où l’Ukraine faisait partie avec la Russie de la zone de libre-échange de la CEI ou Communauté des Etats indépendants, tout changement pour l’Ukraine a des conséquences pour l’économie de la Russie, tant leurs chaînes de valeurs sont liées, avec maintenant un risque d’incompatibilité entre les économies ukrainienne et russe.

Serge Urbany (Déi Lénk) a mis en avant le fait que les trois accords introduisent les règles européennes dans les trois pays concernés et sont en fait des programmes de réforme. Ils comportent une acceptation intrinsèque des traités économiques européens et une ouverture des marchés publics assortie de quelques clauses de sauvegarde. Pour le député de la Gauche, il s’agit du "rattachement de ces pays à l’UE", avec une acceptation des normes politiques et économiques de l’UE comme normes qui touchent  jusque à la gouvernance interne de ces pays et à leurs décisions macro-économiques. Pour Serge Urbany, les réformes qui y seront menées seront des  réformes néolibérales, comme dans  l’UE, assorties de systèmes de protection des investissements. En échange, les citoyens de ces pays ne pourront cependant pas  encore profiter de l’avantage de pouvoir circuler librement et de co-décider dans l’UE. Serge Urbany a dressé l’inventaire des raisons pour lesquelles son parti allait voter contre les trois accords : ni la Russie ni l’UE ne devraient être hégémoniques dans ces pays, la Russie a plus d’échanges avec ces pays que l’UE, et ce serait mieux de maintenir la fonction de pont des trois pays entre l’UE et la Russie. Dernière raison : les trois accords d’association ne contribueront pas à pacifier la situation économique, politique et militaire de ces pays.

Le ministre des Affaires étrangères et européennes, Jean Asselborn a rappelé le sens des trois accords qui touchent à de nombreux domaines de coopération. Il a entre autres évoqué la discussion sur la liberté de visas pour intensifier les contacts avec les personnes qui avance. Pour lui, les trois accords ne sont pas dirigés contre qui que ce soit, et donc pas non plus contre la Russie. Il a rappelé que l’UE avait voulu négocier avec la Russie un accord d’association qui allait plus loin que les accords avec les trois pays, mais que cela avait échoué avec les changements de ligne politique survenus en Russie. Jean Asselborn a rappelé que pour un pays comme la Géorgie, l’Etat de droit, l’intégrité territoriale et la lutte contre la corruption étaient des valeurs importantes, et que les échanges commerciaux avec l’UE avaient augmenté de 50 %. En Moldavie, il y a un grand espoir que le nouveau gouvernement ira dans le même sens, estime le chef de la diplomatie luxembourgeoise. 2000 normes européennes ont déjà été adoptées et les exportations vers l’UE ont augmenté de 20 %. L’Ukraine "n’est pas une démocratie idéale, mais ce n’est une raison de la déstabiliser militairement", a déclaré Jean Asselborn qui a aussi dénoncé la corruption dans ce pays. Mais il a ajouté : "Si l’annexion devient la règle, le droit du plus fort primera. Alors le Luxembourg devra être vigilant en tant que petit Etat." Pour lui, le fait d’avoir imposé à l’Ukraine de choisir à Vilnius entre l’UE et la Russie était "peut-être osé". La déstabilisation a en revanche coûté la vie à 6 000 personnes, entraîné le déplacement de plus de 100 000 personnes, la guerre et la mise en péril de la souveraineté de l’Ukraine. Pour lui, peu importe que ce soit le "format Normandie" qui a conduit au résultat de Minsk II, l’important est l’accord qu’il a qualifié de "jeune pousse tendre qu’il ne faut pas briser". Il faut donc faire taire les armes et éviter que l’Ukraine orientale ne devienne une deuxième Transnistrie. Quant aux sanctions qu’il a qualifiées de "moyen diplomatique" et qu’il a détaillées, elles ne sont pas pour lui une fin en soi et elles seront repensées dès qu’une chance pour la paix sera en vue.