Le 20 mai 2016, le Conseil JAI s'est réuni pour discuter de trois sujets principaux: la libéralisation des régimes de visas pour les citoyens, la mise en œuvre de l'accord UE-Turquie sur la migration et la situation migratoire dans l'UE.

Une orientation générale pour renforcer le mécanisme de suspension de la libéralisation des régimes de visas

L'accord scellé entre l'UE et la Turquie le 18 mars 2016 prévoyait d'accélérer la libéralisation du régime des visas de la Turquie, en contrepartie de sa collaboration active dans la gestion de la crise migratoire. Selon l'accord, les obligations devaient être levées pour la fin du mois de juin 2016.

Pour l'heure, le Conseil n'a pas encore pris de décision, étant donné que la Turquie ne remplit pas encore 5 des 72 conditions nécessaires à une telle libéralisation en faveur de ses citoyens. Par contre, la proposition franco-allemande, présentée le 4 mai 2016 et visant à renforcer le mécanisme de suspension de la libéralisation du régime des visas a fait l'objet de l'adoption d'une orientation générale durant le Conseil JAI.

Le texte proposé, qui va désormais faire l'objet de discussions avec le Parlement européen, consiste en une modification du règlement n° 539/2001. Il agit à trois niveaux pour renforcer le mécanisme de suspension, qui avait été introduit en 2013. Il facilite la notification par les Etats membres des circonstances pouvant mener à une suspension tout en augmentant leur nombre, il habilite la Commission à déclencher le mécanisme de sa propre initiative et charge la Commission d'assurer un suivi par un rapport annuel au Parlement européen et au Conseil sur le respect des critères par les pays dont les ressortissants bénéficient d'une exemption de visa.

Le recours au mécanisme de suspension est facilité par la réduction des périodes de référence (de six à deux mois) et des délais en vertu desquels l'UE peut décider de suspendre, à titre temporaire, un régime sans visas.

Parmi les nouveaux motifs que peuvent invoquer les Etats membres ou sur base desquels la Commission peut déclencher d'elle-même le mécanisme, figurent en premier lieu la circonstance d'une baisse de la coopération en matière de réadmission, en particulier d'un accroissement substantiel (de plus de 50 %) du taux de refus des demandes de réadmission, y compris pour des ressortissants de pays tiers ayant transité par le pays tiers concerné, lorsqu'un accord de réadmission conclu entre l'Union ou un État membre et ce pays tiers prévoit une obligation de réadmission.

Un État membre disposerait également de nouveaux moyens de suspendre un régime d'exemption de visas, en invoquant l'ordre public et la sécurité intérieure. Ainsi, afin de déclencher le mécanisme, il pourrait désormais notifier à la Commission qu'il est confronté à l'une des circonstances suivantes :

- un accroissement substantiel (excédant un seuil de 50 %) du nombre de ressortissants de ce pays tiers dont il s'avère qu'ils séjournent sur le territoire de cet État membre sans en avoir le droit ;

- un accroissement substantiel du nombre de demandes d'asile déposées par les ressortissants de ce pays tiers pour lequel le taux de reconnaissance de ces demandes est faible (de l'ordre de 3 ou 4 % des demandes) ;

- un accroissement substantiel des risques pour l'ordre public et la sécurité intérieure des États membres.

La Commission pourrait alors déclencher un mois après réception des informations le mécanisme de suspension à titre temporaire, pour une période minimale de six mois.

"C'est une clause qui permet de revenir en arrière si un pays manque à ses obligations ou à ses engagements", s'est félicité le ministre français de l'Intérieur Bernard Cazeneuve. "Compte tenu de la situation au sein de l'espace Schengen, l'objectif de maîtrise doit prévaloir sur tout autre objectif. Si nous voulons conforter Schengen, on ne peut pas ouvrir la libéralisation des visas, sans précaution, sans calendrier maîtrisé, et dans des conditions de précipitation comme celles qu'on voulait nous imposer", a-t-il ajouté.

Ce mécanisme "concerne tous les Etats et il n'est dirigé contre aucun pays", a tenu à préciser le ministre allemand de l'Intérieur, Thomas de Maizière. Il concerne en effet tous les pays à qui a été offert ou sera offert un régime sans visas. Le Kosovo, l'Ukraine et la Géorgie sont aussi concernés en tant que candidats à une telle libéralisation.

Le Conseil devrait encore prendre une décision pour chaque Etat. Pour la Turquie, la Commission devrait présenter un nouveau rapport d'avancement mi-juin et c'est seulement dans la seconde partie du mois de juin qu'une décision pourrait intervenir, en l'occurrence au niveau du Conseil européen. Une définition trop large du terrorisme et la délivrance de passeports biométriques à tous les citoyens turcs, font partie des critères qui pourraient retarder la décision.

La situation migratoire entre relocalisations et réinstallations

Les ministres ont aussi discuté discuteront de la situation migratoire en Europe et des derniers rapports de la Commission sur la relocalisation des demandeurs d'asile depuis la Grèce et l'Italie et la réinstallation de réfugiés dans l'UE depuis des pays tiers, notamment dans le cadre de l'accord UE-Turquie.

Il ressort du dernier rapport que la Commission a adopté le 18 mai sur les programmes de l'UE en matière de relocalisation et de réinstallation d'urgence que "globalement, les progrès sont restés insatisfaisants", de sorte qu'elle a appelé les Etats membres à intensifier urgemment les actions de relocalisations au vu de la situation humanitaire en Grèce et de l'augmentation des arrivées en Italie.

La Commission avait fixé l'objectif de relocaliser 20 000 personnes au moins avant la mi-mai. Cet objectif n'a pas été atteint. Seules 1 500 personnes ont fait l'objet d'une relocalisation depuis la Grèce et l'Italie, des relocalisations qui ont été le fait de "quelques États membres et États associés à Schengen".

En même temps, quelque 46 000 demandeurs d'asile et migrants se trouvent en Grèce continentale et attendent le traitement de leur dossier dans un contexte de crise humanitaire. La hausse attendue du nombre d'arrivées en Italie, à mesure que les conditions climatiques s'amélioreront, nécessitera aussi que tous les États membres apportent leur appui.

Le Luxembourg est censé, selon les décisions du Conseil du 20 juillet, relocaliser 309 personnes en provenance de la Grèce jusqu'en 2017. Il s'est engagé à en recevoir 70 avant mai 2016, et en a reçu effectivement 30 jusqu'au 13 mai. En provenance de l'Italie, le Luxembourg est censé recevoir 248 personnes à terme, 30 pour mai 2016 et il n'en a reçu aucune.

6 321 personnes ont été réinstallées dans le cadre du programme de réinstallation de l'UE approuvé le 20 juillet 2015 sur les 22 500 auxquelles les Etats membres s'étaient engagés. Ces personnes ont été accueillies par 16 États de réinstallation (Autriche, Belgique, République tchèque, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Islande, Irlande, Italie, Liechtenstein, Lituanie, Pays-Bas, Norvège, Suisse et Royaume-Uni).

Le Luxembourg, qui s'était engagé à réinstaller 30 personnes en provenance de la Turquie, ne figure pas sur la liste, mais le rapport précise qu'il a réinstallé en 2015 46 ressortissants syriens dans le cadre d'un plan national, indépendamment de ses engagements dans le cadre de la décision du 20 juillet. Par ailleurs, des équipes sont d'ores et déjà sur le terrain pour identifier les personnes à réinstaller, notamment à partir de la Turquie.  

Au cours de la conférence de presse finale, le secrétaire d'État néerlandais à la Sécurité et à la Justice, Klaas Dijkhoff, qui a présidé le Conseil, a appelé les Etats membres à remplir leurs obligations en ce qui concerne la réinstallation de réfugiés en provenance de la Turquie dans le cadre de l'accord UE-Turquie, alors que le nombre de décès en mer de réfugiés au large de la Grèce a très fortement chuté. En même temps, le nombre des personnes qui veulent avec la venue du printemps traverser la Méditerranée vers l'Europe a fortement augmenté, de sorte que le Conseil a jugé nécessaire que la Commission présente des mesures à portant aussi sur le long terme de cette problématique.

Pour le commissaire en charge de la Migration, des Affaires intérieures et de la Citoyenneté, Dimitris Avramopoulos, la mise en œuvre de l'accord UE-Turquie est une "priorité absolue". Grâce à l'accord, le nombre des arrivées sur les côtes grecques a baissé, et le retour des migrants qui n'ont pas le droit de rester dans l'UE a augmenté. De l'autre côté, la Turquie s'est engagée à ne pas renvoyer des personnes dans des pays qui ne peuvent pas être considérés comme sûrs. Le commissaire a précisé également qu'aucune personne n'était retournée automatiquement en Turquie et qu'aucun Syrien n'y avait été renvoyé.    

Néanmoins, a-t-il estimé, "la relocalisation de réfugiés en provenance de Grèce ne peut pas être oubliée". Il a exprimé sa déception par rapport au faible chiffre de 1500 personnes relocalisées, alors que des dizaines de milliers de personnes attendent toujours en Grèce que leur dossier soit traité. Aux Etats membres qui sont toujours tentés par l'idée d'un plan B, il a lancé : "Il n'y en a pas !"

Il a signalé que le jour même la Commission venait de débloquer un fonds d'urgence de 56 millions d'euros pour améliorer les conditions de vie des migrants en Grèce, qui se détériorent rapidement, et pour renforcer le processus d'enregistrement et de demande d'asile. 30 millions ont été affectés à l'AMIF (Asylum, Migration and Integration Fund) et 10 millions à l'ISF (Internal Security Fund). A partir de là, l'UNHCR recevra 30 millions, l'OIM 13 millions et le Ministère de l'Intérieur grec également 13 millions. Depuis 2015, l'UE a alloué 237 millions d'euros en fonds d'urgence, et 509 millions ont déjà été alloués sous l'égide de programmes nationaux sur la période 2014-2020, 295,5 millions allant à l'AMIF, et 214,7 millions à l'ISF. Ce qui fait de la Grèce "le plus grand bénéficiaire de fonds d'urgence en matière de migration", a précisé le commissaire, qui a aussi appelé à ne pas oublier les relocalisations à partir de l'Italie.

Le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères et européennes, ministre de l'Immigration et de l'Asile du Luxembourg, Jean Asselborn, a appelé dans ce contexte à une coopération accrue entre États membres de l'Union européenne: "Il convient de faire des efforts supplémentaires en ce qui concerne la relocalisation et de mettre en œuvre nos décisions de septembre dernier. En Grèce, 65 % des personnes – notamment parmi les personnes bloquées à Idomeni – sont éligibles pour la relocalisation!" Il a aussi mis en garde contre un échec de l'accord avec la Turquie, tout en exprimant ses inquiétudes face à certaines évolutions politiques dans ce pays. "Des solutions de coopération en ce qui concerne la définition du terrorisme pourraient éventuellement être recherchées du côté du Conseil de l'Europe, dont la Turquie est membre", a-t-il suggéré.