A l’issue de deux journées d’intenses négociations dans le cadre du Conseil européen des 17 et 18 mars 2016, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE sont parvenus le 18 mars 2016 à un accord avec la Turquie en vue de limiter l’afflux de migrants entrant dans l’UE illégalement depuis la Turquie.

Après avoir défini leur position commune, et les lignes rouges à ne pas franchir, le 17 mars 2016, les membres du Conseil européen ont ainsi pu concrétiser un accord qui se basent en grande partie sur les discussions qui avaient été amorcées le 7 mars dernier afin de remédier à la crise migratoire, tout en offrant des "garanties" sur un certain nombre de points qui avaient suscité des inquiétudes et des réticences de la part d’un certain nombre d’Etats membres, comme le Luxembourg.

Cet accord est détaillé dans une déclaration adoptée à l’issue de ce sommet. Elle est assortie de conclusions adoptées par les chefs d’Etat et de gouvernement qui précisent un certain nombre de détails pratiques, et resituent l’accord dans le contexte plus large des principes et mesures prises pour faire face à la crise migratoire.

Cet accord n’est qu’une partie d’un ensemble de mesures qu’il s’agit de mettre en œuvre pour faire face à la crise migratoire

Comme l’a souligné devant la presse Xavier Bettel, le Premier ministre luxembourgeois, à l’issue du sommet, "cet accord n’est qu’une partie d’un ensemble de mesures" dont la priorité, indiquent les conclusions, "restera de reprendre le contrôle de nos frontières extérieures". Les conclusions mentionnent notamment la proposition de corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, "qu'il convient d'adopter le plus rapidement possible", ainsi que la "future architecture de la politique migratoire de l'UE, y compris le règlement de Dublin", qui, comme l’a expliqué Xavier Bettel, a besoin d’être "adapté aux réalités du terrain".

"La Turquie ne peut être la seule solution", a insisté Xavier Bettel en expliquant qu’une approche globale est nécessaire. "Il ne s’agit pas de miser sur une seule carte et de perdre de vue ce qui été décidé auparavant", a déclaré le Premier ministre luxembourgeois en insistant sur la nécessité de mettre en œuvre les décisions déjà prises. Dans leurs conclusions, les chefs d’Etat et de gouvernement mentionnent notamment la mise en place des hotspots, qui devront être opérationnels, ainsi que la nécessité d’accélérer la relocalisation depuis la Grèce, dans la mesure où le nombre de demandes dépasse à présent le nombre d'offres, comme l'indique le rapport de la Commission du 16 mars.

Xavier Bettel ne perd pas de vue que d’autres routes migratoires sont possibles. Les conclusions font d’ailleurs état de la vigilance extrême "quant à d'éventuelles nouvelles routes de migration irrégulière". "Il demeure essentiel de lutter contre les passeurs, partout et par tous les moyens appropriés", y indiquent les chefs d’Etat et de gouvernement qui se disent dans ce contexte prêts  "à soutenir le gouvernement d'entente nationale, en tant que seul gouvernement légitime de la Libye, y compris, à sa demande, pour rétablir la stabilité, lutter contre le terrorisme et gérer les migrations en Méditerranée centrale".

L’objectif de l’accord est de mettre fin à la migration irrégulière de la Turquie vers l’UE, tout en offrant des garanties quant à la légalité du mécanisme

Le principe de l’accord trouvé avec la Turquie, qui s’inscrit dans la lignée du plan d’action commun activé fin novembre 2015, est ainsi, comme convenu le 7 mars dernier, que la Turquie "accepte le retour rapide de tous les migrants n'ayant pas besoin d'une protection internationale qui partent de la Turquie pour gagner la Grèce et de reprendre tous les migrants en situation irrégulière interceptés dans les eaux turques".

L’objectif de cette action est de "démanteler le modèle économique des passeurs et d'offrir aux migrants une perspective autre que celle de risquer leur vie" en mettant "fin à la migration irrégulière de la Turquie vers l'UE". C’est ce qu’indique la déclaration adoptée lors du sommet.

En pratique, la déclaration prévoit ainsi que "tous les nouveaux migrants en situation irrégulière qui partent de la Turquie pour gagner les îles grecques à partir du 20 mars 2016 seront renvoyés en Turquie".

Il est précisé que "cela se fera en totale conformité avec le droit de l'UE et le droit international, excluant ainsi toute forme d'expulsion collective" et que "tous les migrants seront protégés conformément aux normes internationales applicables et dans le respect du principe de non-refoulement".

Cette mesure, jugée  "nécessaire pour mettre un terme aux souffrances humaines et pour rétablir l'ordre public" est par ailleurs présentée dans la déclaration comme "temporaire et extraordinaire".

Des garanties qui avaient été demandées notamment par le Luxembourg, ainsi que s’en est expliqué devant la presse le Premier ministre luxembourgeois, Xavier Bettel,  à l’issue du sommet. Il lui importait en effet que les renvois soient conformes au droit international, et il n’a pas caché "les doutes" qu’il avait encore la veille à ce sujet. Il a notamment souligné le fait que le droit européen prévoit un traitement individuel des demandes, et la possibilité d’introduire un recours, ce qui n’était pas prévu dans les propositions initiales. Xavier Bettel s’est toutefois montré rassuré par les éléments avancés par la Commission pour garantir la légalité de ces retours.

Les conclusions mentionnent à ce titre les principes rappelés par la Commission européenne à la veille du Conseil européen pour ce qui est "de la manière dont une demande d'asile émanant d'un migrant qui part de la Turquie pour gagner la Grèce peut être déclarée irrecevable, sur la base du concept du "premier pays d'asile" ou du "pays tiers sûr", conformément au droit européen et au droit international". Dans un mémorandum publié au lendemain du sommet, la Commission rappelle par ailleurs les bases légales sur lesquelles l’accord pourra être mis en œuvre.

En pratique, il est prévu que "les migrants arrivant dans les îles grecques seront dûment enregistrés et toute demande d'asile sera traitée individuellement par les autorités grecques conformément à la directive sur les procédures d'asile, en coopération avec le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Les migrants ne demandant pas l'asile ou dont la demande d'asile a été jugée infondée ou irrecevable conformément à la directive susvisée seront renvoyés en Turquie". L’implication de l’UNHCR ab initio sur les lieux où les demandes d’asile vont être traitées importait tout particulièrement au Luxembourg, ainsi que l’a expliqué Xavier Bettel devant la presse.  

"Pour chaque Syrien renvoyé en Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien sera réinstallé de la Turquie vers l'UE en tenant compte des critères de vulnérabilité des Nations unies", c’est ainsi qu’est formulé dans la déclaration le principe du 1 pour 1 qui avait déjà été annoncé le 7 mars dernier. "Un mécanisme sera mis en place, avec le soutien de la Commission, des agences de l'UE et d'autres États membres, ainsi que du HCR, afin de s'assurer de la mise en œuvre de ce principe à partir du jour même où les retours commenceront", précise la déclaration en soulignant que "la priorité sera donnée aux migrants qui ne sont pas déjà entrés, ou n'ont pas tenté d'entrer, de manière irrégulière sur le territoire de l'UE".

Un choix expliqué par Xavier Bettel comme un appel aux migrants "à ne pas prendre le risque de se lancer dans une traversée au péril de leur vie" alors qu’ils auront de meilleure chance de "participer au mécanisme de relocalisation en restant en Turquie et en y introduisant une demande de réinstallation".

Premiers éléments concernant la mise en œuvre

La déclaration précise aussi que "la Turquie et la Grèce, avec l'aide des institutions et agences de l'UE, prendront les mesures qui s'imposent et conviendront des arrangements bilatéraux nécessaires, y compris en ce qui concerne la présence de fonctionnaires turcs dans des îles grecques et de fonctionnaires grecs en Turquie à partir du 20 mars 2016, pour assurer la liaison et faciliter ainsi le bon fonctionnement de ces arrangements".

Comme l’a souligné Xavier Bettel, un certain nombre d’adaptations devront être faites dans les législations grecques et turques, et la Turquie devra aussi donner des garanties que les standards exigés par la Convention de Genève sont bien respectés.

Le soutien qui va être apporté à la Grèce représente aussi un enjeu important de cet accord, comme il ressort des conclusions adoptées par les 28.

Les conclusions appellent à "fournir une aide d'urgence pour permettre à la Grèce de faire face à la situation humanitaire", ce qui passe par l’adoption rapide du règlement proposé par la Commission, mais aussi par des contributions bilatérales que les Etats membres sont invitées à faire, notamment au titre du mécanisme de protection civile.

Le Conseil européen invite aussi à "mobiliser tous les moyens pour soutenir la capacité de la Grèce à assurer le retour en Turquie des migrants en situation irrégulière dans le cadre du protocole de réadmission entre la Grèce et la Turquie et de l'accord de réadmission entre l'UE et la Turquie, à compter du 1er juin 2016".

Les États membres s’y engagent à "fournir à la Grèce, à bref délai, les moyens nécessaires, notamment des garde‑frontières, des experts en matière d'asile et des interprètes". Côté luxembourgeois, Xavier Bettel a annoncé que les demandes avaient déjà été faites aux Ministères de la Justice, des Affaires étrangères et européennes, ainsi que de la Sécurité intérieure pour voir combien de juges, interprètes et garde-frontières pourraient être mobilisés. Pour Xavier Bettel, il importe en effet de se mobiliser rapidement pour éviter une situation dans laquelle il s’avérerait impossible de ne pas appliquer ce qui a été décidé.

Le président de la Commission, Jean-Claude Juncker a estimé à 4000 le nombre d'experts qui devront être déployés en Grèce. La Commission est invitée à coordonner tout le soutien nécessaire pour la Grèce, aux fins de la pleine mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, ainsi que d'élaborer un plan opérationnel.

Quant aux coûts des opérations de retour des migrants en situation irrégulière, estimés à près de 400 millions d’euros, ils seront pris en charge par l'UE.

Si Jean-Claude Juncker s’est montré confiant quant à la possibilité de mettre en œuvre un tel accord, Xavier Bettel a pour sa part insisté sur le fait que le succès d’un tel accord, qui était loin d’être acquis encore la veille, dépendrait de sa mise en œuvre et de son opérationnalisation.

"La déclaration UE-Turquie n'établit pas de nouveaux engagements à l'égard des États membres en ce qui concerne la relocalisation et la réinstallation"

En tout, les Etats membres s’engagent à accueillir 72 000 personnes dans le cadre de ce mécanisme de réinstallation.

Dans un premier temps, il s’agira de réinstaller les réfugiés syriens en mettant en œuvre les engagements pris par les Etats membres en juillet 2015 : il reste en effet  18 000 places de réinstallation encore disponibles.

Dans un deuxième temps, "un arrangement volontaire similaire" sera trouvé, "dans la limite de 54 000 personnes supplémentaires". Ce chiffre correspond aux  nombres de personnes qu’il étaient prévu de relocaliser depuis la Hongrie dans le cadre de l’accord trouvé en septembre 2015 sur la relocalisation de réfugiés. La Hongrie ayant alors refusé de participer au mécanisme, ce contingent reste en principe disponible. La décision relative à la relocalisation du 22 septembre 2015 devra par conséquent être amendée afin que tout engagement de réinstallation pris dans le cadre de cet arrangement vienne en déduction des places non attribuées au titre de la décision.

Ainsi, aucune discussion n’a été nécessaire à ce stade pour ce qui est de la répartition des personnes qui seront réinstallées dans le cadre de ce mécanisme, ce qui a eu l’avantage, a expliqué Xavier Bettel, "d’éviter de nouvelles discussions pénibles" en se basant sur ce qui est déjà acté. Les conclusions du Conseil stipulent clairement que "la déclaration UE-Turquie n'établit pas de nouveaux engagements à l'égard des États membres en ce qui concerne la relocalisation et la réinstallation".

Suivi et réexamen

La déclaration prévoit que "si ces arrangements devaient ne pas permettre d'atteindre l'objectif consistant à mettre un terme à la migration irrégulière et si le nombre des retours devait approcher les chiffres prévus ci-dessus, ce mécanisme fera l'objet d'un réexamen".  Une clause de révision dont le Premier ministre luxembourgeois s’est félicité devant la presse. La déclaration évoque par ailleurs "un suivi mensuel" qui a tout autant été salué par Xavier Bettel.

"Si le nombre de retours devait dépasser les chiffres prévus ci-dessus, ce mécanisme sera interrompu", est-il encore prévu en perspective d’un échec de la stratégie choisie par les deux partenaires.

"Une fois que les franchissements irréguliers entre la Turquie et l'UE prendront fin ou tout au moins que leur nombre aura été substantiellement et durablement réduit, un programme d'admission humanitaire volontaire sera activé", est-il en revanche prévu dans la perspective d’un succès de ce mécanisme.

Les contreparties

En contrepartie de cet accord, il est prévu que "la concrétisation de la feuille de route sur la libéralisation du régime des visas sera accélérée à l'égard de l'ensemble des États membres participants afin que les obligations en matière de visa pour les citoyens turcs soient levées au plus tard à la fin du mois de juin 2016". Mais il est clairement indiqué aussi que tous les critères de référence doivent être respectés. Or, comme l’a relevé Xavier Bettel devant la presse, la liste comprend 72 critères, dont 35 sont actuellement remplis, ce qui place la Turquie devant un défi important.

Autre contrepartie de l’accord, le versement de trois milliards d’euros alloué au titre de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie sera accéléré, et il est prévu que cette somme serve à financer des projets en faveur de personnes bénéficiant d'une protection temporaire que la Turquie doit contribuer contribué à identifier avant la fin mars. "Une première liste de projets concrets en faveur des réfugiés, notamment en ce qui concerne la santé, l'éducation, les infrastructures, l'alimentation et autres frais de subsistance, qui peuvent être rapidement financés à l'aide de la facilité, sera conjointement définie dans un délai d'une semaine", indique la déclaration.

Ce n’est qu’une fois que ces ressources seront sur le point d'être intégralement utilisées, et pour autant que les engagements précités soient remplis, que l'UE mobilisera un financement additionnel pour la facilité, à hauteur de trois milliards d'euros supplémentaires jusqu'à la fin de 2018.

Comme l’a souligné Xavier Bettel, il importait que le versement de cette somme soit lié à des projets concrets, et que la mobilisation de financements supplémentaires dépende aussi de l’utilisation faite de l’argent alloué par l’UE. Il s’agissait de "ne pas signer un chèque en blanc à la Turquie".

En ce qui concerne la relance du processus d’adhésion, demande expresse du gouvernement turc en contrepartie de cet accord, la déclaration indique que la prochaine étape sera d’ouvrir le chapitre 33 d’ici la fin du mois de juin 2016. La Commission présentera une proposition à cet effet en avril. "Les travaux préparatoires relatifs à l'ouverture d'autres chapitres se poursuivront à un rythme accéléré sans préjudice des positions des États membres conformément aux règles en vigueur", est-il indiqué ensuite dans la déclaration, une formulation qui a permis d’obtenir un accord unanime du côté de l’UE et a levé par conséquent les réticences exprimées par Chypre en amont du Conseil.

De façon plus générale, les conclusions adoptées à l’issue du Conseil rappellent que "l’UE attend de la Turquie qu'elle respecte les normes les plus élevées qui soient en ce qui concerne la démocratie, l'État de droit et le respect des libertés fondamentales, dont la liberté d'expression". Xavier Bettel a expliqué devant la presse avoir demandé à ce qu’il soit fait explicitement mention de la liberté de la presse dans  le contexte de l’accord avec la Turquie. En effet, au vu de la situation de la liberté de la presse en Turquie, l’UE aurait donné à ses yeux "un très mauvais signal" s’il n’en avait pas été fait mention dans les conclusions.

Xavier Bettel a expliqué avoir aussi insisté, comme il l’avait fait en amont du Conseil, pour que l’on n’oublie pas le Liban et la Jordanie qui, proportionnellement à leur population, accueillent un nombre encore plus grand de réfugiés. Finalement, les conclusions sont l’occasion de réaffirmer le soutien de l’UE à la Jordanie et au Liban, tout en invitant les Etats membres à verser rapidement les contributions annoncées et à finaliser les pactes de l'UE pour accroître le soutien aux réfugiés et aux communautés hôtes dans les deux pays.