Le polycentrisme est un des concepts clefs en matière d’aménagement du territoire et de développement territorial, et c’est aussi un pilier de la cohésion territoriale telle que l’entend la Commission européenne. Ce concept n’est pas simple pour autant et il doit être opérationnalisé à différentes échelles. C’est ainsi que Romain Diederich, Premier Conseiller de Gouvernement au Ministère du Développement durable et des Infrastructures, où il dirige le département de l’Aménagement du territoire, a introduit la journée d’études organisée le 11 novembre 2011 par le point de contact national d’ESPON au Luxembourg.

Aux yeux de Romain Diederich, le polycentrisme est un concept pertinent tant sur le plan européen, au niveau de la Grande Région - qui est pour lui polycentrique par nature -, qu’à l’échelle du territoire luxembourgeois, même si cela peut paraître moins évident dans ce dernier cas du fait que la ville de Luxembourg est naturellement très dominante. Romain Diederich se dit persuadé que le polycentrisme est une bonne chose en soi, la concentration de centralité créant beaucoup de désavantages dans la mesure où il n’est jamais possible de réunir dans un espace limité l’ensemble des emplois et des habitants, ce qui aurait par ailleurs pour conséquence de désertifier d’autres zones.

L’enjeu est donc de trouver un bon équilibre qui garantirait à chacun son potentiel de développement en fonction des conditions de départ de chacun, sans aller dans le sens d’un dirigisme des plus complets. L’objectif de cette journée d’études était donc de voir comment les acteurs politiques et scientifiques imaginent le développement d’un polycentrisme intelligent, à réelle plus-value, dans la mesure où le polycentrisme ne saurait être une fin en soi. Quels pourraient être les apports des différents champs politiques et sectoriels ? Comment articuler entre eux les différents niveaux de compétence ? Comment faire en sorte que cela assure nous assure la compétitivité à moyen et à long termes dans une Europe qui sera peu à peu de plus en plus intégrée ? Ce sont autant de questions soulevées par Romain Diederich.

Le polycentrisme en question dans les projets de recherche du programme ESPON

Tobias Chilla, du point de contact national du programme ESPON, a expliqué que son objectif était de faire passer dans les politiques le fruit des recherches menées dans le cadre du programme ESPON. Or, le polycentrisme est un concept omniprésent dans ces dernières. Il a lui aussi dressé une liste de questions qui ressortent des travaux de recherche menés dans l’UE sur ce sujet. A quel point les différents centres doivent-ils être semblables ? A quelle distance doivent-ils se trouver ? Quelle doit être l’intensité de leur interaction ? Parle-t-on de polycentrisme morphologique, démographique, économique ? Qu’en est-il des connexions, des transports, du polycentrisme politique ?

Le géographe a identifié trois grandes questions qui devraient guider le débat, à savoir quel rôle le polycentrisme joue dans l’UE et dans la Grande Région, comment la dimension transfrontalière influence la prise de décision politique et enfin quels sont les facteurs d’un développement territorial fructueux.

Estelle Evrard, qui a planché sur l’étude METROBORDER, a montré, cartes à l’appui, qu’à première vue, l’UE est polycentrique. Un constat qu’il convient cependant de relativiser selon la géographe qui souligne que le pentagone Londres-Paris-Milan-Hambourg-Munich représente à lui seul 40 % de la population de l’UE, 50 % de son PIB, pour seulement 20 % du territoire européen. L’UE est-elle vraiment polycentrique, quel rôle jouent les autres pôles de l’UE, à l’image de Vienne-Bratislava par exemple ? Le débat est ancien, mais il reste pertinent, indique Estelle Evrard. Or, le Luxembourg est au centre de ce pentagone. Mais une carte statique montrant la densité des espaces urbains ne donne pas à voir comment le Luxembourg et la Grande Région entrent en relations avec les autres villes du pentagone et hors de cet espace. Le Luxembourg apparaît en effet être à l’ombre de pôles comme Bruxelles, la région parisienne ou encore la Ruhr. Peut-on dans ce contexte parler de polycentrisme ?

Estelle Evrard a dans un premier temps identifié les différentes formes de polycentrisme au sein de la Grande Région. Une carte des surfaces les plus densément bâties permet ainsi d’entrevoir que différents pôles de taille comparable existent, laissant penser qu’il existe un polycentrisme morphologique. Mais en est-il de même sur le plan fonctionnel ? Sur ce plan, on observe deux bassins d’emploi transfrontaliers : celui du Luxembourg qui couvre l’ensemble du Grand-Duché et va même au-delà, et celui, certes plus modeste, de Sarrebruck. On peut aussi observer un polycentrisme en matière de population tandis que sur le plan économique, la carte montrant le nombre d’entreprises mondiales implantées sur le territoire révèle un polycentrisme moindre en la matière, le Luxembourg apparaissant clairement comme une locomotive. En matière de qualité métropolitaine, la Grande Région est assez bien représentée. En matière de finances, le Luxembourg n’est pas mal représenté, comme en témoigne une carte établie sur la base d’un indicateur qui montre les interactions en matière de services financiers entre les villes. Mais la visibilité internationale et européenne du Luxembourg dépend de son contexte transfrontalier, observe ainsi Estelle Evrard, un phénomène qui n’est pas unique en Europe, mais que l’on peut observer dans une dizaine d’espaces métropolitains transfrontaliers. Pourtant, en termes de dynamiques des travailleurs frontaliers, la Grande Région est dans une situation assez particulière.

Quelles sont les caractéristiques clefs du développement territorial ? Les recherches menées dans le cadre du programme ESPON permettent d’identifier plusieurs paramètres, comme les dépenses en matière de recherche et développement, domaine dans lequel la situation est assez hétérogène dans la Grande Région, mais aussi l’accessibilité. Un indicateur combinant PIB et accessibilité montre ainsi que le Luxembourg est très bien situé par rapport aux régions qui l’entourent, même si Estelle Evrard ne manque pas de souligner que c’est le niveau de son PIB qui fait monter le Luxembourg dans le classement. Autre facteur clef du développement territorial, la démographie. Si la population a tendance à décroître dans l’Est et le Nord de l’UE, la situation est hétérogène dans la Grande Région, les soldes migratoire et naturel positifs du Grand-Duché constituant à cet égard un élément essentiel du développement territorial. La question de la gouvernance est elle aussi essentielle.

Estelle Evrard a présenté une classification des frontières - en tant que barrière, qu’interface ou que lien - à combiner avec l’intensité de la coopération transfrontalière - allant de relations de voisinage ou de coexistence, à l’intégration en passant par le stade intermédiaire de la coopération. Entre le Portugal et l’Espagne, elle voit ainsi une frontière qui est un lien, et une relation qui relève de la coopération. Entre la France et l’Espagne en revanche, elle identifie une frontière qui est un peu plus difficile à traverser et qu’elle classe donc comme frontière-interface, alors que le niveau de coopération transfrontalière relève de l’intégration. Le cas de la frontière finno-russe est extrême, puisque la frontière y est une barrière et que les relations en restent au stade du voisinage. Dans ce paysage contrasté, la Grande Région apparaît, avec le Rhin supérieur, comme un espace d’intégration où, malgré les difficultés, on peut observer nombre de projets, et une dynamique certaine. Une enquête menée auprès d’opérateurs et d’experts dans la Grande Région a d’ailleurs montré la volonté d’une stratégie commune pour aller au-delà des frontières en  termes d’aménagement du territoire.

Pour Estelle Evrard, le polycentrisme de la Grande Région pourrait être mieux connecté, en meilleure interaction. Pour cela, il conviendrait selon elle que l’interconnexion ne se limite pas aux villes, mais qu’elle implique aussi les régions. Si le Luxembourg est bien positionné en Europe, il fait face à des défis évidents en termes de transports et d’aménagement du territoire, et la dimension transfrontalière sera toujours plus importante, observe la géographe. Elle plaide donc pour une approche intégrée, multisectorielle, mais aussi multi-niveaux du développement régional.

Une table-ronde sur le concept de développement polycentrique dans la Grande Région à l’aune des intérêts des communes et de l’UE

La table-ronde consacrée au développement territorial polycentrique et à son éventuelle plus-value pour les communes du Luxembourg a ensuite réuni autour de Romain Diederich le député-maire de Beckerich, Camille Gira (Verts), vice-président de la Commission du Développement durable de la Chambre des Députés, Detlev Goetz, le coordinateur de Quattropole, Pierre Mellina (CSV), vice-président du SYVICOL et bourgmestre de Pétange et Paul Weidig, conseiller communal socialiste de la ville d‘Esch-sur-Alzette, très engagé sur la question des projets transfrontaliers à Esch-Belval. La toile de fond de la table-ronde a été le rapport Metroborder qui plaide pour une région métropolitaine polycentrique transfrontalière (RMPT) autour de Luxembourg et Sarrebruck. 

Pierre Mellina : Le trafic de transit et le transport des personnes

Pour le bourgmestre de la ville frontalière de Pétange, les choses sont claires : le développement polycentrique, qui joue un rôle central pour sa commune, concerne au premier chef le trafic de transit vers le centre le plus proche de la RMPT, Luxembourg, une ville qui devrait selon lui dans ce contexte s’occuper plus de son impact sur la région.

Paul Weidig : le GECT, un instrument approprié pour aborder les coopérations territoriales transfrontalières entre partenaires dissymétriques

Paul Weidig, très engagé au niveau européen et communal, veut porter l’idée du polycentrisme vers les citoyens, le mieux serait par les communes, qui parlent encore le langage des citoyens. Ce qui rend le travail sur cette idée difficile, ce sont les différents niveaux de décision selon les pays. A Esch-Belval, les communes de Sanem et d’Esch-sur-Alzette travaillent en commun, alors que du côté français, le projet de l’Eco-cité, lié à celui de Belval, est conçu comme un projet d’intérêt national qui implique l’Etat français, représenté par le préfet régional, mais guidé à partir de Paris. Le Groupement européen de coopération territoriale, le GECT, est pour lui l’instrument approprié pour aborder ces coopérations entre partenaires dissymétriques. Car pour Paul Weidig, "s’il n’y a pas de gouvernance raisonnable et dotée de moyens adéquats, ces coopérations transfrontalières n’apportent pas de résultats".

Camille Gira : pour un vrai polycentrisme

Pour Camille Gira, dont la commune de Beckerich fait partie de syndicats intercommunaux qui regroupent jusqu’à dix communes rurales, tout est trop concentré sur Luxembourg, que ce soit dans la RMPT ou au Luxembourg même. Le polycentrisme implique pour Camille Gira que le Luxembourg ne se construise pas du point de vue territorial seulement autour et sur trois points centraux : la capitale, Esch-Belval et la Nordstad avec Ettelbruck et Diekirch. Sinon, le reste du territoire risque à terme la désertification. La construction du Lycée Atert à Rédange est dans ce contexte pour lui un jalon positif de développement, dans la mesure où il a amené la connaissance et l’instruction vers les habitants d’un territoire plus éloigné du centre. Mais la tendance est pour lui plutôt depuis 30 ans au centralisme plus qu’au polycentrisme.

Pour Camille Gira, il y a trois raisons qui favorisent le centralisme. La première est que l’Etat n’a pas la maîtrise foncière du territoire, à quelques exceptions près, comme à Esch-Belval, ce qui l’empêche d’être le maître de ses décisions. La deuxième raison est que la structure des finances publiques distribue les moyens dans peu de mains, et défavorise les régions moins développées qui ne disposent pas d’assez de moyens pour compenser certains retards. D’où un plaidoyer de Camille Gira pour un Fonds régional qui affecterait des moyens selon des critères de politique territoriale. Une troisième raison est que l’on n’accorde pas assez d’importance aux "facteurs doux", comme la tolérance, la diversité, la culture, des corollaires de l’idée de "creative city" qui pousse les gens créatifs à aller vers certaines localités plutôt que d’autres.     

Detlev Goetz : le polycentrisme touche et concerne autant les communes que les citoyens

Detlev Goetz, qui est le coordinateur de Quattropole (le réseau entre Luxembourg, Metz, Trêves et Sarrebruck) et de Tonicités (le réseau des six villes transfrontalières de Luxembourg, Esch-sur-Alzette , Longwy , Arlon , Metz  et Thionville, l’ancien LELA + ), a mis en exergue le fait que plus de 63 % des 94 000 habitants de Luxembourg ne sont pas des citoyens luxembourgeois, que 120 000 frontaliers viennent y travailler tous les jours, et que de ce fait, le polycentrisme est intrinsèque à tout ce qui touche à la capitale.

Pour Detlev Goetz, par leur mode de vie quotidien, même les citoyens sont polycentriques. Mais pour aller au-devant de leurs besoins, les douze ans d’expérience de réseau entre les grandes communes de la Grande Région montrent que la plupart des problèmes vont au-delà des compétences des communes, et relèvent des acteurs économiques, des autorités régionales et des Etats. La France notamment, avec son centralisme et la manière dont l’Est de la République est perçu à Paris pose problème. L’aménagement du territoire s’arrête aux frontières des Etats, et ce manque structurel de coordination cause encore plus de ralentissements, encore plus de bouchons et de dysfonctionnements fonctionnels dans la région, des questions qui ont, rappelle-t-il, été largement discutées lors d’un débat sur la "réinvention du territoire" en octobre 2010. Or, des problèmes très pratiques se posent : qui paie les crèches pour les enfants de frontaliers qui quittent le territoire de leurs communes pour aller travailler à Luxembourg, des communes qui comptent souvent jusqu’à 60 % de leur population active à suivre ce chemin. Pour Detlev Goetz, il est nécessaire de trouver ici des structures de coopération adéquates.

Romain Diederich : "L’idée de la région métropolitaine polycentrique transfrontalière n’est pas perçue comme une idée technocratique et cela prouve que les bonnes idées font leur chemin"

Romain Diederich a eu la possibilité de réagir en tant que représentant de l’Etat. Répondant à la question de la maîtrise foncière soulevée par le député Camille Gira, il a souligné que l’Aménagement du territoire disposait de peu de moyens, mais que cela allait changer lorsque la nouvelle loi sur l’aménagement du territoire, le projet de loi 6023, entrerait en vigueur.

Romain Diederich a expliqué ensuite qu’en ce qui concerne un fonds régional et des budgets régionaux, il se rend compte qu’il existait de part et d’autre des frontières de grandes réticences. La question du rééquilibrage des finances au niveau communal revient souvent et le Luxembourg paie de manière ponctuelle pour des infrastructures au-delà de ses frontières. Mais à moyen terme, pour le conseiller de gouvernement, la solution est à trouver au niveau de la Grande Région. "Plutôt que de discuter sur la distribution des morceaux du gâteau, nous devrions faire grandir le gâteau ensemble", pense-t-il. Bref, il ne faut pas se concentrer sur Luxembourg, ville et pays. Des propositions qui partent des recommandations du rapport Metroborder seront soumises au Sommet de la Grande Région. Elles auront pour objet le développement de la Grande Région à travers des initiatives transfrontalières.    

Comme Camille Gira, Romain Diederich estime que l’attractivité des villes ne peut se baser que sur leur produit économique, mais que la qualité de vie est essentielle. Au niveau européen, les "place based policies" connaissent un vrai essor, et des régions et villes mettent en valeur "leur menu". Mais pour le conseiller de gouvernement, à trop miser sur la différence, l’on risque de perdre de vue l’intégration, bref, l’équilibre entre intégration et particularité et différence risque d’être la victime d’un particularisme unilatéral.

Répondant à Detlev Goetz, Romain Diederich a mis en évidence le fait que le groupe de travail qui planche sur le rapport Metroborder et ses conséquences réfléchit à la meilleure façon d’ouvrir le Sommet à d’autres acteurs, comme les acteurs communaux, tant ceux des villes que des espaces ruraux. L’avantage actuel est que "l’idée de la région métropolitaine polycentrique transfrontalière (RMPT) n’est pas perçue commune idée technocratique et cela prouve que les bonnes idées font leur chemin". 

Mais pour que cela soit possible, que les idées circulent, Detlev Goetz a estimé qu’une identité régionale basée sur l’intérêt quotidien doit se développer dans une Grande Région qui n’est pas une région traditionnelle, mais une création récente et fonctionnelle autour d’objectifs. Et pour que cela se fasse, les médias des autres devraient être accessibles. Or, ni les Français, Allemands et Belges n’ont accès aux médias de leurs voisins, sauf pour ce qui est, dans quelques cas heureux, de la radio. 

Le développement polycentrique de la Grande Région dans le contexte de l’Union européenne   

Pour Detlev Goetz, le GECT est un outil que l’UE a donné à la Grande Région, mais un outil n’est pas une solution. La Grande Région, avec ses plus de 200 000 frontaliers quotidiens, est tout à fait exceptionnelle dans le contexte européen, et l’UE n’as pas selon lui de concept pour un fait pareil. Or, il faut faire bouger les choses de façon à ce que cela profite à tous les membres de la Grande Région comme région transfrontalière.

Camille Gira pense que nombre de projets européens sont possibles dans la Grande Région, mais que la bureaucratie qu’ils impliquent n’est pas en rapport avec les bénéfices, même si cela doit être compris "sans préjudice de la qualité des relations humaines et des résultats que de tels projets produisent".

Pour Paul Weidig, le GECT a défini au moins un mode de gouvernance et permet des affectations directes de fonds européens. Et il permet à une région transfrontalière de s’organiser dans le cadre juridique qu’il offre. 

Romain Diederich quant à lui sait que dans le cadre du budget européen 2014-2020, la part relative des fonds qui iront aux coopérations territoriales va augmenter. Mais la Commission voudra des projets stratégiques, de sorte qu’il faudra veiller à ce que les espaces ruraux ne soient pas oubliés. D’autre part, il faudra mettre à la disponibilité des porteurs des projets des outils de gestion adaptés. Si la priorité est mise sur les projets régionaux, l’on devra aussi penser à renoncer éventuellement à telle ou telle infrastructure. Un exemple est pour lui la question difficile des aéroports, où une concurrence effrénée est en cours dans la région. Qui renoncerait à son aéroport ? Or, dans l’UE, cela s’est déjà vu, entre Malmö et Copenhague, où Malmö a renoncé à son aéroport international au bénéfice de Copenhague, qui a pu mieux se développer, et les deux villes sont reliées par un pont et des transports publics rapides. Une telle démarche devrait aussi permettre aux universités de la Grande Région de se spécialiser. La même chose vaut pour les grandes infrastructures culturelles. "Seuls, nous pouvons tous jouer au niveau européen dans la 4e ligue. Ensemble, nous réussirions à jouer dans la 3^_e ligue, et dans quelques cas peut-être même dans la 2^_e ligue". Et dans ce contexte, insiste Romain Diederich, il faudra savoir ce que l’on voudra pour les espaces intermédiaires et ruraux.