Le 29 mai 2013, la Commission européenne a présenté un ensemble de recommandations adressées aux 27 pays de l’Union dans le cadre du semestre européen.

Cette procédure qui vise à une meilleure coordination des politiques économiques et budgétaires en est à son troisième exercice, et les recommandations formulées par la Commission, qui vont être discutées au Conseil avant leur approbation par les chefs d’Etat et de gouvernement en juin, sont basées sur l’analyse détaillée des programmes nationaux de réforme et des programmes de stabilité et de croissance soumis par les gouvernements des 27 avant la fin du mois d’avril.

Ces documents s’appuyaient eux-mêmes sur les grandes orientations données dans le cadre de l’examen annuel de croissance proposé par la Commission en novembre 2012, puis discuté et approuvé par les 27.

En clair, comme n’a pas manqué de le répéter à maintes reprises Viviane Reding, vice-présidente de la Commission venue présenter à la presse luxembourgeoise ces recommandations, il ne s’agit en rien d’un "diktat de Bruxelles", mais bien de propositions et mises en garde discutées avec les Etats membres et validées par les gouvernements, ces derniers gardant bien la main, avec les parlements nationaux, sur les mesures mises en œuvre en conséquence.

La Commission note qu’un rééquilibrage est en cours dans l’Union, pointe le chômage des jeunes comme un grand défi et appelle à des réformes structurelles pour renforcer la compétitivité

La Commission a présenté, dans les grandes lignes, les progrès qui ont été faits et les blocages persistants au regard des cinq grandes priorités qui avaient été identifiées en novembre dernier.

Ainsi, en ce qui concerne la première priorité affichée, à savoir la nécessité de procéder à un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance, la Commission observe les progrès qui sont en cours en vue d’un rééquilibrage des finances publiques, ce qui se ressent sur les taux d’intérêt payés, notamment par les pays les plus frappés par la crise. Si la plupart des pays font des progrès en matière d’assainissement budgétaire, la Commission n’en relève pas moins que le rythme et l’intensité de ces efforts restent variables d’un pays à l’autre. Et Viviane Reding n’a pas manqué de pointer à ce sujet les résultats très encourageants affichés par les trois pays baltes, qui, au prix de réformes déterminées, connaissent aujourd’hui la croissance après avoir été au plus bas en 2009.

La deuxième priorité était de rétablir l’activité de prêt à l’économie, et sur ce point, la Commission observe qu’il reste beaucoup à faire malgré les grands efforts qui ont été faits en faveur de la liquidité des banques. "De nouveaux instruments sont nécessaires", a expliqué Viviane Reding, évoquant plusieurs pistes amorcées dans ce sens, que ce soit l’augmentation du capital de la BEI ou les efforts faits pour pallier les difficultés rencontrées notamment par les PME pour offrir des garanties leur permettant d’accéder au crédit.

La Commission avait fait de la promotion de la croissance et de la compétitivité la troisième priorité, ce qui passe par des réformes structurelles touchant à des domaines aussi variés que l’éducation, la recherche et le développement ou encore les marchés de l’emploi. Là-aussi, Viviane Reding a mis en exergue de grands progrès, mettant l’accent sur la hausse des exportations, qu’elle met en corrélation avec la baisse des coûts de main-d’œuvre.

En revanche, la lutte contre le chômage, identifiée comme la quatrième grande priorité de l’UE, reste un grand défi, et notamment en ce qui concerne les jeunes. Viviane Reding est consciente toutefois que les mesures et réformes engagées, par exemple la proposition d’introduire une garantie pour la jeunesse, ou encore l’action qu’elle mène personnellement pour favoriser la mobilité des travailleurs en plaidant par exemple pour la portabilité des allocations chômage, ne peuvent avoir un effet immédiat.

En ce qui concerne la dernière priorité, moderniser l’administration publique, là encore, il reste des progrès à faire, comme l’a indiqué Viviane Reding en évoquant une de ses innovations, à savoir le tableau de bord de la justice dont la première édition a été réalisée en mars dernier.

Procédure de déficit excessif : cinq pays pourraient sortir de la procédure, six autres se voient accorder un délai supplémentaire pour corriger leur déficit, et la Belgique pourrait se voir mise en demeure d’agir

La Commission a présenté, en même temps que ses recommandations par pays, des projets de décisions relevant de la procédure de déficit excessif.

Le collège des commissaires a notamment recommandé de mettre fin à la procédure de déficit excessif pour cinq pays, à savoir la Hongrie, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie et la Roumanie. Le Conseil est par ailleurs invité à ouvrir une procédure de déficit excessif pour Malte.

En outre, la Commission a adopté des recommandations au Conseil en vue de prolonger les délais pour la correction du déficit excessif de l'Espagne, la France, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal et la Slovénie.

Enfin, la Commission a recommandé que le Conseil constate que la Belgique n'a pas engagé d'action suivie d’effets pour mettre un terme à sa situation de déficit excessif et mette ce pays en demeure de prendre des mesures pour corriger son déficit.

Les recommandations adressées au Luxembourg

"Le soleil brille encore sur le Luxembourg, mais pour combien de temps encore ?" C’est ainsi que Viviane Reding a introduit la présentation rapide qu’elle a faite des recommandations adressées au Luxembourg, dans lesquelles la Commission pointe les risques qu’elle a identifiés dans son analyse et qu’elle assortit de conseils qui s’adressent aux responsables politiques luxembourgeois. "C’est à eux de prendre la responsabilité d’agir" suite à ses mises en garde, a souligné la commissaire.

Finances publiques

La Commission constate, suite à l’examen du Programme national de réforme et du Programme national de stabilité, que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires contenues dans le programme de stabilité présenté le 26 avril dernier par le gouvernement luxembourgeois est "plausible" : pour 2013, ce scénario est très proche de ce que prévoyait la Commission au printemps 2013 et, pour 2014, il est légèrement plus optimiste. Les services de la Commission notent que les projections relatives au déficit à moyen terme reposent sur un scénario de croissance quelque peu optimiste, supérieur à la croissance potentielle.

Pour rappel, l'objectif de la stratégie budgétaire présentée dans le programme consiste à ramener le déficit de 0,8 % du PIB en 2012 à 0,6 % en 2014. Il est prévu que le déficit se creuse sur les dernières années de la période de programmation pour s'établir à 1,3 % du PIB tant en 2015 qu'en 2016. Un creusement qui s'explique par l'application aux services électroniques, à compter du 1^_er janvier 2015, de nouvelles règles de TVA par lesquelles le Luxembourg se mettra en conformité avec les règles de l'UE. Ces nouvelles règles auront pour effet de réduire les recettes de TVA de 1,4 % du PIB et le gouvernement a d'ores et déjà annoncé un relèvement du taux normal de TVA pour compenser une partie de cette perte de recettes.

Le programme de stabilité 2013 confirme l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) précédent, à savoir un excédent structurel de 0,5 % du PIB. Cet OMT respecte les exigences du pacte de stabilité et de croissance. Si l'on se base à la fois sur les prévisions du printemps 2013 de la Commission et sur le solde budgétaire structurel (recalculé) figurant dans le programme, le Luxembourg devrait avoir dégagé en 2012 un excédent structurel de 0,1 % du PIB, ce qui est inférieur à l'OMT, et atteint son OMT en 2013. En revanche, il devrait à nouveau afficher dès 2014 un écart de 0,3 % du PIB par rapport à cet objectif et s'en écarter encore davantage en 2015 et 2016. Les autorités nationales ont réaffirmé leur objectif de retourner à l'OMT au plus tard en 2017, afin d'élargir leur marge de manœuvre. Une évolution qui ne réjouit pas particulièrement la Commission, ainsi que l’a confié Viviane Reding à la presse.

Ce qui ressort de l’analyse de la Commission c’est que, si le Luxembourg a su maintenir son déficit public au-dessous de 3 % du PIB ces dernières années, c’est plus en raison de l'abondance des recettes que d’une maîtrise des dépenses. Ainsi, en 2012, le taux de croissance des dépenses publiques a dépassé le critère des dépenses défini dans le pacte de stabilité et de croissance. L’écart entre ce taux et le critère en question est estimé à 1,3 % du PIB, ce qui est supérieur au seuil de 0,5 % du PIB défini dans le règlement (CE) n° 1466/97. La Commission relève toutefois que pour apprécier cet écart, il convient de procéder à une évaluation globale tenant compte d'autres facteurs: i) en termes structurels, le déficit ne s'est creusé que de 0,2 % du PIB en 2012; ii) l’économie du Luxembourg, compte tenu de la petite taille du pays et de son degré d’ouverture, se caractérise par une grande volatilité; et iii) selon les prévisions du printemps 2013 de la Commission, le Luxembourg atteindrait son OMT dès 2013. Résultat, il s’agit d’un écart de nature non structurelle.

La Commission pointe toutefois la grande volatilité des recettes collectées par les administrations publiques luxembourgeoises qui constitue un risque pour la viabilité des finances publiques. Pour réduire de tels risques, les services de la Commission suggèrent donc d'inscrire dans la loi les contraintes en matière de dette comme de dépenses, de désigner un organe de contrôle et de définir les mesures à prendre en cas de non-respect. Par ailleurs, la Commission estime nécessaire, notamment en vue de l'entrée en vigueur prochaine du nouveau régime de TVA sur le commerce électronique, d’adopter un cadre budgétaire à moyen terme et de veiller à s’en tenir en 2014 à une orientation budgétaire particulièrement prudente.

La Commission propose donc au Conseil de recommander au Luxembourg de conserver une position budgétaire saine et de continuer de respecter l'objectif à moyen terme, de manière à assurer la viabilité à long terme de ses finances publiques, compte tenu en particulier des passifs implicites liés au vieillissement démographique ; à renforcer la gouvernance budgétaire en adoptant un cadre budgétaire à moyen terme englobant l'ensemble des administrations publiques et comportant des plafonds de dépenses pluriannuels, et en instituant un contrôle indépendant de l'application des règles budgétaires.

Fiscalité

Actuellement, relève encore la Commission, les taxes sur la consommation représentent moins d'un tiers des recettes fiscales, en partie parce que les taux normal et réduit de TVA sont modérés. Le Luxembourg occupe en effet le premier rang de l'UE par le nombre de catégories de biens ou de services bénéficiant d'un taux de TVA réduit. La présence d'un vaste secteur financier, exonéré de cette taxe, contribue aussi à expliquer la faiblesse du ratio TVA/PIB. Du point de vue de la Commission, le Luxembourg par conséquent a la possibilité d'accroître ses recettes en étendant l'application du taux de TVA normal.

Le Luxembourg est par conséquent invité à prendre des mesures pour corriger le biais de la fiscalité des entreprises en faveur de l'endettement et pour étendre l'application du taux normal de TVA.

Pensions

La réforme des pensions de retraite adoptée en décembre 2012 est considérée par la Commission comme "un premier pas dans la bonne direction". En effet, de son point de vue, le Luxembourg devrait encore, pour combler l'écart budgétaire, mettre en œuvre des mesures de viabilisation durable, revenant à accroître de manière permanente le solde primaire de 8,6 points de pourcentage du PIB. Comme l’a souligné Viviane Reding, le Luxembourg affiche des taux records en matière de dépenses liées au vieillissement, et les perspectives à long terme laissent craindre une forte augmentation de ces dépenses, ce qui pèse sur la viabilité à long terme des finances publiques. Le message de la Commission est donc limpide : le Luxembourg doit aller plus loin dans sa réforme des pensions.

Les services de la Commission suggèrent de plafonner l'adaptation des pensions en fonction des hausses de salaires réelles, ce qui permettrait d'étoffer les réserves de retraite. Le fait de lier l’âge légal de départ en retraite à l’espérance de vie aiderait à assurer la viabilité à long terme du régime, note par ailleurs la Commission. Elle pointe aussi les possibilités de départ anticipé, qui devraient être réduites, tout en veillant à rendre plus attrayant le fait de travailler au-delà de l'âge minimum requis.

La Commission recommande de réduire les dépenses liées au vieillissement en améliorant l'efficience des services de soins de longue durée, notamment par un recentrage plus net sur la prévention, la réhabilitation et l'autonomie, en renforçant la réforme des pensions récemment adoptée, et en prenant des mesures supplémentaires pour réduire les départs en retraite anticipée et relever l'âge de départ effectif en retraite, y compris en liant l'âge légal de départ à l'espérance de vie.

Compétitivité et salaires

Le Luxembourg affiche actuellement une productivité relativement élevée, mais sa marge de manœuvre en termes de gains de productivité se réduit, observe la Commission dans son analyse. Ses services suggèrent donc de "limiter la croissance des coûts salariaux unitaires en assurant une meilleure corrélation entre salaires et productivité".

La modulation du système d’indexation décidée par le gouvernement n’étant qu’une réforme temporaire, elle "ne garantit pas que les salaires restent en phase avec l'évolution de la productivité", juge la Commission qui s’inquiète d’un "risque non négligeable pour la compétitivité du Luxembourg à partir de 2015, lorsque le système d'indexation automatique sera à nouveau appliqué normalement". 

La Commission recommande par conséquent des mesures supplémentaires pour réformer plus durablement le système de fixation des salaires, afin d'éviter que la compétitivité du pays ne se détériore davantage à l'avenir. Viviane Reding est bien consciente de la sensibilité du sujet au Luxembourg, et elle a bien insisté pour expliquer que la Commission souhaitait avant tout attirer l’attention sur les risques que présentait le système d’indexation des salaires à terme, sans perdre de vue que toute décision sur la manière de réformer le système devra être prise au niveau national, en concertation avec les partenaires sociaux.

L'économie luxembourgeoise est fortement tributaire de son secteur financier, qui représente environ 30 % de la valeur ajoutée totale et 25 % des recettes fiscales perçues, observe la Commission qui appelle à développer de nouvelles "niches de compétences". Viviane Reding, qui a mis en exergue l'importante chute de la production industrielle luxembourgeoise ces dernières années, est d’ailleurs bien consciente des efforts faits par le gouvernement pour diversifier l’économie.

Mais elle a aussi pointé le fait que le système de recherche et d’innovation luxembourgeois reste très faible, et que le pays a peu de chances de réaliser son objectif d'intensité de R&D pour 2020. Certes, des efforts importants ont été faits pour développer la recherche et le développement, a souligné Viviane Reding lors de sa conférence de presse, et la part du PIB y consacrée est d’ailleurs passée de 1,4 à 2,3 %. Mais ce chiffre stagne, et les financements proviennent trop largement des institutions publiques, le secteur privé étant très peu présent dans l’effort de recherche. La Commission incite donc le Luxembourg à renforcer l’intensité de R&D au niveau des entreprises : la mise en place d’une stratégie de spécialisation intelligente et plus ciblée pourrait contribuer de manière essentielle à maximiser les retombées économiques du financement public de la recherche, notamment en garantissant un effet de levier sur les investissements privés. Une approche qui, selon la Commission, devrait être complétée par une politique horizontale globale axée sur la création et le développement d’entreprises innovantes.

Au-delà du gel actuel, la Commission appelle à prendre d'autres mesures structurelles, en concertation avec les partenaires sociaux et dans le respect des pratiques nationales, pour réformer le système de fixation des salaires, y compris l'indexation, afin d'améliorer sa réactivité à l'évolution de la productivité et aux évolutions sectorielles ainsi qu'à la situation du marché du travail, et de promouvoir la compétitivité; à intensifier les efforts pour diversifier la structure de l'économie, en promouvant l'investissement privé dans la recherche, et notamment en développant la coopération entre recherche publique et entreprises.

Lutte contre le chômage, notamment des jeunes

La Commission retient de l’analyse qu’elle a faite des documents fournis par le Luxembourg que le chômage des jeunes, qui tourne autour de 18 %, demeure élevé et est fortement lié au niveau d'études. Les jeunes résidents doivent faire face à une concurrence acharnée pour l’emploi de la part des non-résidents, souvent plus qualifiés qu'eux, observe la Commission qui estime que le Luxembourg s'est montré très déterminé à lutter contre le chômage des jeunes, mais que des efforts supplémentaires sont nécessaires.

Les services de la Commission suggèrent d’inscrire les mesures prises dans le cadre d’une stratégie de réforme globale, comprenant un renforcement des mesures d’activation pour lutter contre la dépendance à l’égard des allocations de chômage. La Commission insiste aussi sur la nécessité d’accroître les efforts pour améliorer les ressources pédagogiques et les affecter en priorité aux établissements accueillant des élèves défavorisés, ainsi que pour accroître les ressources disponibles pour le soutien linguistique et les cours de rattrapage. Elle appelle à examiner de manière plus approfondie les problèmes spécifiques que rencontrent les personnes issues de l'immigration sur le marché du travail de façon à proposer des mesures ciblées, portant entre autres sur les compétences linguistiques. Et ses services attirent tout particulièrement l’attention sur l’enseignement et la formation professionnelle. De même, la Commission appelle de ses vœux de nouvelles mesures pour améliorer l'enseignement préscolaire et réduire le décrochage scolaire, notamment parmi la population immigrée. Sans perdre de vue la nécessité d’améliorer l’employabilité des travailleurs âgés, notamment par un renforcement de leurs compétences.

Le Luxembourg est invité à intensifier les efforts pour réduire le chômage des jeunes, en améliorant la conception et le suivi des politiques actives de l'emploi; à renforcer l'enseignement général et professionnel afin de mieux faire correspondre les compétences des jeunes avec la demande de main-d’œuvre, en particulier pour les personnes issues de l'immigration; à agir de manière résolue pour accroître le taux de participation des travailleurs âgés, notamment en améliorant leur employabilité par l'apprentissage tout au long de la vie.

Emissions de gaz à effet de serre

Le Luxembourg s’est engagé à réduire ses émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le SCEQE de 20 % d'ici à 2020 par rapport à 2005, mais, selon les estimations, il lui manquera 27 points de pourcentage pour atteindre son objectif, observe la Commission. Ses services notent que le secteur des transports, responsable de 64 % des émissions non couvertes par le SCEQE en 2010, représente un enjeu majeur pour le Luxembourg. Or, calcule la Commission, les mesures déjà en place ne permettraient d'obtenir qu'un tiers environ de la réduction des émissions nécessaire pour respecter l'objectif.

Les services de la Commission suggèrent par conséquent de renforcer les mesures prises, notamment en augmentant les taxes sur l'essence afin de réduire l'écart d'imposition avec les pays voisins, mais aussi en accélérant la réforme de la taxe sur les véhicules. Ils imaginent même que le Luxembourg pourrait "instituer un système de péage routier pour lutter contre les encombrements", une mesure qui ne retient toutefois pas particulièrement l’attention de Viviane Reding qui a essentiellement insisté sur la nécessité d’améliorer l’offre de transports publics, et notamment la desserte des régions voisines par les transports publics.

Le gouvernement luxembourgeois est appelé à renforcer les mesures destinées à permettre la réalisation de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne relevant pas du SCEQE, en particulier en augmentant l'imposition des produits énergétiques utilisés dans les transports.