La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne continue de gagner en importance et en visibilité "pour le plus grand bénéfice des citoyens européens". Ce constat est celui du 4e rapport annuel sur l'application de la Charte publié par la Commission européenne le 14 avril 2014 et présenté par la commissaire en charge de la Justice, Viviane Reding, à Luxembourg le même jour. La commissaire qui, pour rappel, pour cause de candidature aux élections européennes – elle est candidate pour le parti chrétien-social CSV –, sera en congé de ses fonctions entre le 18 avril et le 25 mai 2014, le temps de la campagne électorale.

Le contexte

Pour mémoire, avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, adossée au traité, est devenue juridiquement contraignante. Elle consacre des droits fondamentaux – tels que la liberté d'expression et la protection des données à caractère personnel – qui reflètent les valeurs communes de l'Europe et son héritage constitutionnel.

Le rapport présente une vue d’ensemble de la manière dont la mise en œuvre des droits fondamentaux a progressé dans l’UE au cours de l’année écoulée. Il relève notamment que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’y réfère et l’applique de plus en plus dans ses arrêts, tandis que les juges nationaux sont de plus en plus conscients de sa portée et sollicitent l'éclairage de la CJUE sur ce texte, a notamment expliqué la commissaire Reding.

De son côté, la Commission européenne s'est elle aussi progressivement efforcée de donner corps à la Charte. En octobre 2010, elle adoptait une stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte. Elle a élaboré une "liste de contrôle des droits fondamentaux" visant à renforcer l’évaluation des effets de ses propositions législatives sur les droits fondamentaux. La Commission s’est également engagée à informer les citoyens des cas dans lesquels elle pouvait intervenir sur des questions liées aux droits fondamentaux, et à publier un rapport annuel sur l’application de la Charte afin de suivre les progrès réalisés.

La Charte dans les décisions de justice de l’UE

Le 4e rapport relève notamment que les juridictions de l’UE font de plus en plus souvent référence à la Charte dans leurs décisions et précisent davantage son applicabilité. Le nombre de décisions de ces trois juridictions (Cour de justice, Tribunal et Tribunal de la fonction publique) qui citent la Charte à l'appui de leur raisonnement est passé de 43 en 2011 à 87 en 2012.

En 2013, 114 décisions ont cité la Charte, soit près de trois fois plus qu'en 2011. Le rapport met encore  en relief les orientations que la Cour de justice a données aux juges nationaux sur l'applicabilité de la Charte lorsque le droit de l'Union est mis en œuvre par les États membres.

"Les orientations que la Cour de justice nous donne sur le caractère applicable de la Charte sont en plein développement", a estimé Viviane Reding. "L'année dernière, dans l'arrêt Åkerberg Fransson qui a suscité un large débat, la Cour a précisé qu'il pourrait être suffisant pour un État membre de poursuivre effectivement un objectif prévu dans les traités de l'UE ou dans le droit secondaire pour déclencher l'application de la Charte au niveau national".

L’article 51 de la Charte en limite en effet l’application au droit communautaire, les États membres n’étant liés par la Charte que lorsqu’ils mettent en œuvre les politiques et le droit de l’Union à l'échelle nationale. Cet article précise en effet que les "dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions et organes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union […]".

"Je concevrais entièrement qu’un jour, les citoyens dans les États membres puissent se prévaloir directement de la Charte, sans qu'il soit besoin d'un lien de rattachement clair avec le droit de l’UE", a encore ajouté Viviane Reding. "Cela signifierait effectivement la suppression de l'article 51 de la Charte qui limite actuellement son applicabilité. Il s'agit d'une vision pour l'avenir, mais c'est ma vision : La Charte doit être la Déclaration des droits de l'Europe sur le modèle du 'Bill of Rights'" des USA, a-t-elle poursuivi, citant encore l’exemple de l’Autriche qui, en 2012, a de son côté intégré la Charte dans son ordre constitutionnel permettant dès lors aux citoyens autrichiens de l’invoquer directement.

La Charte dans les décisions de justice nationales

Le rapport souligne aussi que les juridictions nationales se réfèrent de plus en plus souvent à la Charte dans les questions qu'elles adressent à la Cour (demandes de décision préjudicielle): en 2012, ces mentions ont augmenté de 65 % par rapport à 2011, passant de 27 à 41. En 2013, ce nombre de références à la Charte s’est stabilisé à 41, comme en 2012.

"Cette référence croissante à la Charte constitue un pas important vers la mise en place d’un système plus cohérent de protection des droits fondamentaux qui garantisse un même niveau de droits et de protection dans l’ensemble des États membres chaque fois que le droit de l’Union est mis en œuvre", s’est félicitée la commissaire en charge de la justice.

La Charte dans l’élaboration des politiques européennes

Le 4e rapport montre également comment les institutions de l’UE "tiennent dûment compte" des droits consacrés par la Charte lorsqu’elles présentent des propositions législatives et les adoptent. "Lorsque l'Union a compétence pour agir, la Commission peut proposer des actes législatifs qui préservent les droits et principes énoncés dans la Charte", indique le rapport.

Parmi les propositions législatives que la Commission a présentées en 2013, la commissaire chargée de la justice cite notamment les cinq mesures juridiques destinées à accroître les garanties reconnues aux citoyens de l'Union dans le cadre des procédures pénales (respect de la présomption d’innocence, droit d’assister à son procès, garanties spéciales pour les mineurs, aide juridictionnelle provisoire dès les premiers stades de la procédure, etc).

Comme évoqué précédemment, depuis 2010, la Commission s'est également dotée d'une "liste de contrôle des droits fondamentaux" avec laquelle "elle passe au crible" chaque proposition législative pour s'assurer qu'elle satisfait aux exigences en la matière. Avec la Charte des droits fondamentaux, une directive comme celle sur la rétention des données datant de 2006, retoquée le 8 avril 2014 par la CJUE, "n'aurait jamais pu être écrite", a encore insisté Viviane Reding.

La commissaire a par ailleurs précisé, en réponse aux questions des journalistes, qu’à partir du 1er décembre 2014, l’ensemble des textes législatifs de l’UE seraient "lisbonnisés". En clair, certaines évolutions législatives sécuritaires apparues après les attentats du 11 septembre 2001 et qui relevaient du troisième pilier, c’est-à-dire des textes composés par le Conseil sans possibilité de regard de la Commission, du Parlement européen ou de la CJUE et pour lesquels "l’état d’esprit de l’époque était le tout sécuritaire sans égard pour les droits des individus", entreront dans l’ordre communautaire. Et pourront dès lors être examinés au regard de la Charte.

Enfin, ce rapport cite des affaires dans lesquelles les droits fondamentaux inscrits dans la Charte ont joué un rôle dans les procédures d’infraction que la Commission avait engagées contre des États membres, dont, en 2013, l’Autriche (pour absence d’indépendance de l’autorité chargée de la protection des données) et la Hongrie. "Après son action en justice, la Commission s'est assurée que l’autorité autrichienne chargée de la protection des données ne faisait plus partie de la chancellerie fédérale, mais disposait de son propre budget et de son propre personnel et qu'elle était dès lors indépendante; de son côté, la Hongrie a pris des mesures en mars 2013 pour se conformer à l’arrêt de la Cour concernant la mise à la retraite forcée de 274 juges", souligne le communiqué de la Commission.

La Charte pour les citoyens de l’UE

Les évocations publiques de plus en plus fréquentes des dispositions de la Charte au niveau judiciaire "ont conduit à une meilleure connaissance de la Charte", se félicite encore la Commission: en 2013, la Commission a reçu près de 4 000 lettres émanant de particuliers, qui traitaient de questions relatives aux droits fondamentaux. Parmi celles-ci, 31 % seulement concernaient des situations échappant entièrement à la compétence de l’UE (contre 69 % en 2010 et 42 % en 2012).

Les thèmes les plus fréquemment abordés par les citoyens dans leur correspondance avec les centres de contact Europe Direct étaient les suivants: la liberté de circulation et de séjour (48 % du total des demandes d'information), les droits des consommateurs (12 %), la coopération judiciaire (11 %), la citoyenneté (10 %), l'égalité de traitement et les droits sociaux (5 %) ainsi que la protection des données (4 %).

"Ce constat montre que les efforts déployés par la Commission pour sensibiliser les citoyens de l'Union aux modalités et au champ d'application de la Charte portent leurs fruits", souligne encore l’exécutif européen. La Commission a également reçu plus de 900 questions du Parlement européen et quelque 120 pétitions en rapport avec la Charte.

Enfin, le rapport attire aussi l’attention sur les progrès réalisés sur la voie de l’adhésion de l’UE à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CEDH). En avril 2013, une dernière main a été mise au projet d’accord relatif à l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH, marquant une étape importante dans le processus d’adhésion. La Commission a présenté à la Cour une demande d'avis sur ce projet d’accord, ce qui constitue le stade suivant.

Le rapport publié aujourd’hui s'accompagne en outre d’un rapport sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie européenne pour l’égalité entre les femmes et les hommes en 2013. "L'UE a encouragé avec succès l'égalité des sexes depuis plus de 50 ans. Cependant, il est un endroit où nous n’avons pratiquement vu aucun progrès : les conseils d’administration. La Commission a fait des propositions pour y remédier. Une fois de plus, notre point de départ était un droit fondamental, le droit à la non-discrimination", a encore ajouté Viviane Reding, satisfaite de l’"augmentation continue du nombre de femmes dans les conseils depuis la Commission a annoncé la possibilité d'une action législative en octobre 2010 : de 11 % à près de 18 % en 2014 ; le taux de progression a été 4 fois plus élevé que entre 2003 et 2010", a-t-elle conclu.