Le 4 mai 2016, la Commission européenne a présenté ses propositions de réforme du régime d'asile européen commun, par la création d'un système de répartition des demandes d'asile entre les États membres "plus équitable, plus efficace et plus durable". C'est une nouvelle concrétisation de la vaste stratégie proposée par la Commission européenne le 13 mai 2015, fondée sur l'agenda européen en matière de migration, au nom de laquelle trois trains de mesures d'exécution ont déjà été adoptés au titre de cet agenda, le 27 mai 2015, le 9 septembre 2015 et le 15 décembre 2015.

Le principe du règlement de Dublin est maintenu, un mécanisme d'équité est créé

Le 6 avril 2016, la Commission européenne avait publié une communication esquissant différentes options de réforme du régime d'asile européen commun et de développement de voies légales et sûres d'entrée en Europe. Le Conseil Justice et Affaires intérieures en avait discuté le 21 avril 2016.

Dans sa communication, la Commission européenne avait notamment présenté deux options concernant la responsabilité des Etats membres dans le traitement des demandes d'asile. Elle n'a pas retenu la seconde option d'une réforme en profondeur du système, qui aurait remis en cause le principe du règlement de Dublin du premier pays d'entrée, en y substituant un système de répartition des demandeurs d'asile basé sur une clef de répartition prédéfinie.

Au final, la Commission a décidé que le principe de base restera le même. Les demandeurs d'asile devraient, sauf s'ils ont de la famille ailleurs, demander l'asile dans le premier pays d'entrée. Toutefois, un nouveau mécanisme d'équité assurera qu'aucun État membre ne voie son régime d'asile subir une "pression disproportionnée".

"Nous avons vu pendant cette crise comment quelques États membres seulement peuvent être exposés à une pression inouïe du fait des lacunes du système actuel, qui n'a pas été conçu pour faire face à des situations de ce type. Il n'y a tout simplement pas d'autre solution: chaque fois qu'un État membre est débordé, la solidarité doit s'exprimer et les responsabilités doivent être partagées équitablement au sein de l'UE", a ainsi déclaré Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne.

Le nouveau système signalera automatiquement qu'un pays traite un nombre disproportionné de demandes d'asile garanties en faveur des mineurs non accompagnés. Lorsqu'un pays aura reçu un nombre de demandes disproportionné durant les douze mois qui précèdent, allant au-delà de 150 % de la valeur de référence calculée en fonction de la taille de la population et du PIB, tous les nouveaux demandeurs présents dans ce pays (indépendamment de leur nationalité) seront, après vérification de la recevabilité de leur demande, relocalisés dans l'ensemble de l'UE jusqu'à ce que le nombre de demandes soit ramené en dessous de ce niveau.

Une clé de répartition fonctionnant sur la même base permettra de réinstaller les demandeurs d'asile dans d'autres Etats membres. Toutefois, un autre Etat membre qui aura déjà atteint 100 % de la valeur de référence ne sera pas concerné par le mécanisme d'équité. Un État membre aura aussi la possibilité de ne pas participer, à titre temporaire, à ce mécanisme. Dans ce cas, il devra faire une contribution de solidarité de 250 000 euros pour chaque demandeur dont il aurait autrement été responsable en vertu du mécanisme d'équité, au profit de l'État membre de relocalisation.

Le mécanisme prend également en compte des efforts de réinstallation d'un État membre pour accueillir sur son territoire, directement à partir d'un pays tiers, des personnes ayant besoin d'une protection internationale. "Cela permettra de reconnaître l'importance des efforts visant à mettre en place des voies sûres et légales vers l'Europe".

Lors du lancement du mécanisme, les compteurs de chaque Etat membre seraient à zéro. La Commission européenne étudiera alors un éventuel retrait de sa proposition de septembre 2015 sur le mécanisme de relocalisation. Le mécanisme de relocalisation d'urgence qui ne concernent que l'Italie et la Grèce continuerait à fonctionner jusqu'à son échéance le 26 septembre 2017.

Des délais plus courts pour l'envoi des demandes de transfert (un mois maximum), pour la réception des réponses et la mise en œuvre des transferts de demandeurs d'asile entre États membres (un mois maximum également) ainsi que la suppression des transferts de responsabilité rendront le système "plus efficace", selon la Commission. Une demande de renvoi dans le premier pays d'entrée devra se faire par ailleurs dans les quinze jours suivant l'enregistrement, par simple notification. Les appels contre les décisions de transferts seront traités dans le même délai de 15 jours. L'expiration de délais ne produira plus de changement dans la responsabilité du traitement de la demande. Un pays déterminé comme responsable le restera.

Le but de la réforme est également de "décourager les pratiques abusives et les mouvements secondaires", alors qu'en 2014, près d'un quart des demandeurs avaient déjà lancé d'autres requêtes dans d'autres Etats membres. Le texte clarifie à cet effet les obligations légales des demandeurs d'asile, notamment l'obligation de rester dans l'État membre responsable de l'examen de leur demande, pose les limites géographiques du premier pays à l'offre d'avantages matériels en matière d'accueil – sauf urgences médicales – et définit des conséquences proportionnées en cas de non-respect.

Ce nouveau système s'attache ainsi à protéger l'intérêt supérieur des demandeurs d'asile. Le traitement des appels contre une décision seraient raccourcis, mais auraient désormais un effet suspensif automatique. Les garanties en faveur des mineurs non accompagnés seraient renforcées, tandis que la définition des membres de la famille serait élargie aux enfants et familles formées dans les pays de transit. Le système raccourcirait aussi la durée possible de rétention d'un demandeur d'asile en attente de transfert (de six à quatre semaines) et en ne la permettant que si les principes de nécessité et de proportionnalité sont respectés.

Renforcer le système Eurodac

Afin de soutenir la mise en œuvre concrète de la réforme du système de Dublin, la Commission propose également d'adapter et de renforcer le système Eurodac. Le champ d'application du règlement Eurodac serait étendu pour permettre aux États membres de stocker et de rechercher des données concernant des ressortissants de pays tiers ou des apatrides qui ne sont pas des demandeurs de protection internationale et qui se trouvent en situation irrégulière dans l'UE, de sorte qu'ils puissent être identifiés à des fins de retour ou de réadmission.

"Dans le plein respect des règles en matière de protection des données", la réforme permettrait aux États membres de stocker davantage de données à caractère personnel dans la base de données Eurodac, telles que le nom, la date de naissance, la nationalité, des éléments d'identification ou des documents de voyage, et l'image faciale.

La durée de rétention des données serait fixée à 10 ans. L'âge des demandeurs d'asile à qui seraient relevée les empreintes digitales et l'image faciale serait baissé à six ans. La Commission dit que cela aidera à retrouver leur famille dont ils seraient séparés et renforcera la protection des mineurs non accompagnés.

Créer une Agence de l'Union européenne pour l'asile, qui gèrera notamment la clé de répartition  du mécanisme d'équité

La proposition permettra de transformer l'actuel Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) en une véritable Agence de l'Union européenne pour l'asile, dont le mandat sera renforcé et les missions considérablement élargies afin de remédier aux faiblesses structurelles qui portent atteinte à l'application du régime d'asile de l'UE.

L'une des principales nouvelles missions de l'agence consisterait à gérer la clé de répartition pour appliquer le mécanisme d'équité dans le cadre du nouveau système de Dublin. L'agence serait également chargée d'assurer une plus grande convergence dans l'évaluation des demandes de protection internationale au sein de l'Union, de renforcer la coopération pratique et l'échange d'informations entre les États membres et de promouvoir le droit et les normes opérationnelles de l'Union en ce qui concerne les procédures d'asile, les conditions d'accueil et les besoins de protection.

À l'instar de ce qui a été proposé par la Commission pour le corps européen de garde‑frontières et de garde-côtes, le rôle et les fonctions de l'Agence de l'Union européenne pour l'asile seraient élargis en matière d'assistance opérationnelle et technique, avec la possibilité de déployer des équipes d'appui en matière d'asile à partir d'une réserve d'experts composée d'un minimum de 500 experts des États membres et d'experts détachés par l'agence, ainsi que la capacité d'apporter une assistance opérationnelle et technique dans les cas où un État membre serait soumis à une pression disproportionnée sollicitant de manière exceptionnellement forte et urgente son système d'asile ou d'accueil.

Une intervention d'urgence de l'Agence, sur base d'une décision de la Commission, pourrait être imposée à un Etat membre qui mettrait en jeu le régime d'asile commun, en n'agissant pas suffisamment pour s'attaquer à la pression exercée sur son système d'asile, en ne demandant ou n'acceptant pas d'aide de l'agence ou en ne se conformant pas aux recommandations faites par la Commission suite à un manquement à mettre en place un plan d'action contre des problèmes relevés lors d'un exercice de supervision.

Une réserve de 500 experts de l'analyse serait à disposition immédiate de l'Agence si nécessaire. Cette Agence disposerait d'un budget de près de 364 millions d'euros pour assumer son mandat durant la période 2017-20. Son personnel atteindrait 500 à la fin de cette période.

Les réactions

Le commissaire pour la migration et les affaires intérieures, Dimitris Avramopoulos, a émis le souhait que "ces propositions deviennent réalité le plus rapidement possible". Dans l'intervalle, les règles de Dublin en vigueur et les deux décisions sur la relocalisation d'urgence restent applicables et la Commission veillera à leur pleine application. Une deuxième série de propositions législatives visant à réformer les procédures en matière d'asile, la directive "qualification", ainsi que la directive relative aux conditions d'accueil, viendront ensuite compléter la réforme de tous les volets du régime d'asile de l'UE.

Le 16 mars 2016, la commission LIBE du Parlement européen avait proposé un système européen centralisé pour les demandes d'asile avec des quotas nationaux.

Le Parti populaire européen (PPE) a néanmoins salué "une proposition très bonne mais aussi réaliste". Il met toutefois en garde qu'il ne s'agit pas là de la panacée. "Il faut mener une approche holistique qui inclue par exemple la sécurisation des frontières extérieures et une politique de retour en marche."

Le groupe Socialistes et démocratiques (S&D) dit qu'il a été le premier à demander la révision du règlement de Dublin mais annonce qu'il va ferrailler au Parlement européen pour améliorer la proposition faite par la Commission européenne. Il s'agit notamment de garantir, par plus de clarté, l'application de sanctions financières aux Etats membres récalcitrants à appliquer le mécanisme d'équité. "La solidarité doit être contraignante ou alors ce n'est que de la simple charité", déclare le président du groupe, Gianni Pitella. Le groupe S & D aurait préféré que le nouveau système de répartition soit permanent et non pas déclenché seulement dans les périodes de pression migratoire.

L'ADLE est d'avis également que la Commission aurait dû aller plus loin vers une répartition automatique, mais, pour sa part, se félicite de "sanctions économiques claires" pour les pays qui ne remplissent pas leurs engagements. Toutefois, elle souhaite que les Etats membres accordent une chance à ces propositions, qu'elle juge "positives et progressistes". Elles représentent un "pas important" vers un nouveau système européen de droit d'asile "centralisé, basé sur un partage équitable des responsabilités entre les États membres" que l'ADLE et son président, Guy Verhofstadt, appelle de ses vœux.

L'ECR est d'accord avec le maintien du principe du règlement de Dublin qui fonctionne. Par contre, "la Commission devrait arrêter de mettre en avant le mécanisme de relocalisation déjà défaillant actuellement", a déclaré Timothy Kirkhope pour l'ECR. Ce dernier préfère le soutien financier, le partage de connaissance et la relocalisation sur base volontaire qu'un Etat membre peut décider pour en soulager en autre. Il souligne que le Royaume-Uni ne pourra pas prendre part au nouveau régime commun d'asile dès lors qu'il refuse tout mécanisme de relocalisation, dont celui qui y serait désormais couplé.