Le 19 mars 2013, Parlement, Conseil et Commission sont parvenus à dégager un accord de principe sur le paquet législatif qui va confier à la BCE des tâches de supervision bancaire dans le cadre d’un Mécanisme unique de supervision (MSU) et qui va adapter à ce nouveau cadre les règles de fonctionnement de l’Autorité bancaire européenne (ABE).

Les négociations en trilogue qui ont permis de parvenir à cet accord étaient basées sur la position trouvée à l’unanimité en Conseil Ecofin le 13 décembre 2013 et la position adoptée au Parlement européen en commission Affaires économiques et monétaires le 28 novembre 2012. La Commission avait mis sur la table sa proposition en septembre 2012, après que le Conseil européen du mois de juin 2012 avait décidé que l’ESM pourrait recapitaliser directement les banques à partir du moment où un tel mécanisme serait en place.

C’est donc en un temps record que ce paquet législatif a pu avancer au point de pouvoir être adopté en principe en première lecture dans les prochaines semaines. Il est d’ores et déjà prévu que certaines révisions techniques finales seront apportées au texte.

La plénière du Parlement doit désormais ratifier l'accord. Entre-temps, les parlements nationaux pourront également exprimer leur opinion et un accord interinstitutionnel portant sur les détails sera conclu par le Parlement et la BCE en vue de définir des systèmes de contrôle appropriés. Pour des raisons juridiques, les détails concernant les pouvoirs de contrôle du Parlement sur le superviseur de la BCE seront établis par un accord interinstitutionnel. L'adoption par le Parlement de la législation finale dépend de la conclusion de cet accord interinstitutionnel.

Ce paquet législatif est considéré comme la première pierre de l’Union bancaire que les chefs d’Etat et de gouvernement appellent de leurs vœux et, comme l’a souligné le commissaire Michel Barnier, il devrait contribuer à une réforme en profondeur de la gouvernance des banques.

La supervision bancaire par la BCE, dont il était escompté qu’elle serait en place courant 2013, devrait toutefois démarrer à la mi-2014 selon les termes de l’accord trouvé.

Le ministre irlandais des finances, Michael Noonan, a salué un accord établissant une surveillance unique qui est à ses yeux  "une étape essentielle pour rompre le lien entre les banques et les États". Il se félicite que cet accord de principe renforce la responsabilité démocratique et donne un rôle plus important au Parlement européen dans la nomination du président et vice-président du conseil de surveillance. "L'accord confirme également la position unanime du Conseil, dégagée en décembre, sur l’essentiel équilibre des droits entre les États membres participants et non-participants", a encore mis en exergue le ministre.

"L'accord ouvre la voie à un paquet législatif exigeant et équilibré, qui tout en confiant des tâches de supervision bancaire à la BCE pour la supervision de toutes les banques de la zone euro, établit une répartition claire du travail entre les superviseurs nationaux et la BCE", a salué Michel Barnier. Il se félicite aussi que "l'accord protège l'intégrité du marché unique non seulement car le Mécanisme Unique de Supervision sera ouvert aux Etats membres hors zone euro, offrant ainsi la possibilité d'une Union bancaire élargie, mais également parce qu'il confirme le rôle de l'ABE en renforçant ses pouvoirs". Autre élément de l’accord mis en avant par le commissaire, le texte agréé par le Parlement et le Conseil établit des règles sur la gouvernance et la responsabilité de la BCE qui assurent une séparation stricte entre ses tâches de supervision et ses fonctions liées à la politique monétaire. Il prévoit aussi des mécanismes appropriés visant à renforcer la responsabilité démocratique de la BCE pour son activité de supervision.

Du côté du Parlement européen, les deux rapporteurs, Marianne Thyssen (PPE) pour le texte conférant à la BCE ses nouveaux pouvoirs de supervision bancaire et Sven Giegold (Verts) pour le texte adaptant le rôle de l’ABE, se sont exprimés. "Nous avons créé un système dans lequel les gens travailleront dans l'intérêt européen et où la responsabilité sera renforcée. Le système devrait également être attractif pour les États membres qui ne font pas partie de la zone euro", s’est félicitée Marianne Thyssen. Sven Giegold a pour sa part mis l’accent sur le fait que "cet accord représente un progrès en termes de contrôle démocratique du secteur financier". "L'accord conclu aujourd'hui assurera, de manière décisive, une responsabilité démocratique accrue conformément au système proposé, et le Parlement européen aura un rôle de surveillance clair en ce qui concerne l'accomplissement des tâches de la Banque centrale européenne", s’est-il félicité, soulignant aussi que l'accord contribuera à veiller à ce que la diversité du système bancaire européen soit prise en compte dans le système de surveillance.

Les principaux éléments de l’accord

Le MSU va s’appliquer à tous les Etats membres de la zone euro et sera ouvert aux Etats membres de l’UE désireux d’y participer. Cette participation volontaire se fera sur la base de l’établissement d’une étroite coopération entre les autorités nationales compétentes et la BCE, et ces Etats membres pourront dans ce cas participer, sur un pied d’égalité avec les Etats membres de la zone euro, aux activités du Conseil de surveillance qui sera en charge de planifier et d’exécuter les tâches de surveillances conférées à la BCE.

La BCE sera dotée de tâches et de pouvoirs de supervisions sur tous les établissements de crédit établis dans la zone euro dans le cadre d’un Mécanisme de supervision unique composé de la BCE et des autorités nationales compétentes.

La BCE sera responsable de la supervision de l’ensemble des 6000 banques de la zone euro. Elle devra veiller notamment à l’application cohérente et rigoureuse du règlement uniforme dans la zone euro. Elle assurera directement la supervision des banques dont les actifs représentent plus de 30 milliards d’euros ou constituent au moins 20 % du PIB du pays de leur siège, ainsi que celles qui demanderont et/ou recevront une aide financière publique directe de l’EFSF ou de l’ESM. La BCE assurera le contrôle de la supervision des autres banques qui sera menée par les autorités nationales de surveillance. La BCE pourra décider, à tout moment, d’assurer la supervision d’une ou plusieurs de ces institutions de crédit pour assurer une application stricte des plus hauts standards de surveillance. Le travail des autorités nationales sera intégré dans MSU, ainsi, par exemple, la BCE transmettra-t-elle des instructions aux autorités nationales qui auront de leur côté l’obligation de notifier à la BCE toutes décisions d’importance en matière de surveillance.

La structure de gouvernance de la BCE sera constituée d’un Conseil de surveillance séparé soutenu par un comité directeur, du Conseil des gouverneurs de la BCE et d’un groupe de médiation chargé de résoudre d’éventuels désaccords pouvant émerger entre les autorités nationales compétentes et le Conseil des gouverneurs. Une séparation claire est prévue entre les fonctions monétaires de la BCE et ses fonctions de supervision bancaire.

Pour les banques transfrontalières actives à la fois dans des pays participant au MSU et dans des pays n’y participant pas, les procédures de coordination entre autorités de supervision continueront de fonctionner comme aujourd’hui. Dans les cas où la BCE sera chargée de tâches de supervision directe, elle assurera les fonctions de l’autorité nationale compétente pour les pays participant.

Les règles de fonctionnement de l’ABE seront adaptées et son rôle sera renforcé. L’ABE va continuer à développer le règlement uniforme applicable aux 27 Etats membres de l’UE. Elle établira aussi un manuel unique de supervision. L’ABE veillera à ce que des tests de résistance soient menés régulièrement pour évaluer la résilience des banques européennes. Les Etats non-membres de la zone euro bénéficieront de clause de sauvegarde par le moyen de votes à la double majorité sur les décisions de l’ABE portant sur la médiation ou les standards techniques, ce qui garantira que les décisions soient soutenues à la fois par une majorité d’Etats membres participant et d’Etats membres ne participant pas.

Les points sur lesquels le Parlement européen a obtenu des changements par rapport à la proposition initiale de la Commission

• responsabilité accrue du superviseur, notamment par le biais de la co-nomination et le renvoi du président et du vice-président, et meilleur accès du Parlement européen à l'information;
• rôle accru des parlements nationaux;
• meilleur accès aux documents tant pour l'Autorité européenne de surveillance vis-à-vis des banques que pour le Parlement ueropéen et les parlements nationaux vis-à-vis de l'Autorité européenne de surveillance;
• conditions de participation attractives pour les pays qui ne sont pas membres de la zone euro;
• division stricte du personnel de la Banque centrale européenne entre la politique monétaire et la surveillance, en vue d'assurer que l'organe de surveillance de la BCE soit réellement responsable de ses actes;
• renforcement de l'Autorité bancaire européenne, par rapport à la BCE, et amélioration des moyens à sa disposition pour entreprendre des tests de résistance et obtenir des informations; et
• création d'un système qui garantisse la diversité du secteur bancaire européen.