La Commission européenne a présenté le 13 mars 2013 un ensemble de mesures visant à renforcer et à étoffer les droits des passagers aériens qui sont bloqués à l'aéroport, notamment en ce qui concerne l'information, la prise en charge et le réacheminement. Afin que les passagers puissent réellement faire valoir leurs droits, la proposition de la Commission vise également à renforcer les procédures de traitement des réclamations et les mesures de contrôle de l'application.

"La Commission essaie de satisfaire passagers et industrie", résume l’eurodéputé Georges Bach (PPE), satisfait d’un grand nombre de mesures proposées, mais plus critique sur d’autres

L’eurodéputé Georges Bach, auteur du rapport du Parlement européen sur les "droits des passagers dans tous les modes de transport" adopté en 2012, a aussitôt réagi par voie de communiqué, se réjouissant de voir qu’un certain nombre de ses revendications ont été reprises par la Commission.

"Ces dernières années, le nombre croissant des jugements de la Cour de Justice Européenne dans le domaine des droits des passagers aériens a illustré le besoin urgent d´une révision de la législation européenne", rappelle Georges Bach qui se réjouit tout particulièrement de voir que les demandes des parlementaires concernant une clarification de la notion de "circonstances extraordinaires" aient été prises en compte. La Commission propose en effet une liste indicative qui inclut par exemple des catastrophes naturelles, conditions météorologiques exceptionnelles ou des risques de terrorisme comme "circonstances extraordinaires". Ce qui devrait empêcher, espère Georges Bach, que les compagnies européennes continuent à l’avenir d’user de manière abusive du prétexte de "circonstances extraordinaires" pour éviter d’indemniser les passagers.

"Les droits des personnes à mobilité réduite ont été renforcés", salue Georges Bach, particulièrement satisfait de constater que ses démarches auprès de la Commission pour une réglementation du transport des instruments de musique par avion ont porté leurs fruits et que cette question pourra désormais être clarifiée.

"En ce qui concerne le traitement des plaintes des passagers, les compagnies seront obligées à leurs donner suite dans un certain délai", relève encore Georges Bach qui est aussi satisfait de voir que les "Organes nationaux de traitement des plaintes" verront leurs compétences renforcées et qu’ils devront davantage coopérer au niveau européen.

Pour autant, Georges Bach affiche aussi sa déception sur un certain nombre de points.

Ainsi, l’eurodéputé avait-il appelé à l’introduction de mesures législatives portant sur les cas de faillites de compagnies aériennes, une idée qui n’est pas reprise dans la proposition de la Commission alors que le besoin de réglementer cette question reste pour lui prégnant. 

Autre élément qui chagrine Georges Bach, la volonté de la Commission de "diluer les droits des passagers existants afin de ménager la situation économique des compagnies aériennes". Il relève ainsi à titre d’exemple la proposition de relever de 3 à 5 heures le seuil à partir duquel une indemnisation pour cause de long retard devra être versée. De même, il pointe le fait que la prise en charge des passagers en cas d’annulations et de retards dus à des "circonstances exceptionnelles" sera limitée à 3 nuits et à 100 euros par nuit et par passager, ce qui représente pour Georges Bach un recul pour les passagers.

La proposition de la Commission

Quelle est la situation actuelle?

Le règlement (CE) n° 261/2004, entré en vigueur en février 2005, fixe des règles de l'UE sur les droits des passagers aériens et établit des niveaux minimaux d'assistance et d'indemnisation pour les passagers refusés à l'embarquement ou concernés par un retard important ou une annulation.

Ces nouvelles règles ont entraîné un changement significatif des comportements dans le secteur du transport aérien et ont notamment permis, d'une part, de réduire le nombre de refus d'embarquement et d'annulations de vols commerciaux par les transporteurs aériens (ces pratiques entraînant de nombreuses perturbations pour les voyageurs) et, d'autre part, de garantir dans l'ensemble un traitement beaucoup plus équitable des passagers lors de leurs voyages.

L'application des règles de l'UE sur les droits des passagers n'a cessé de s'améliorer depuis l'entrée en vigueur du règlement il y a huit ans. Pourtant, les mesures non législatives (orientations et accords volontaires, par exemple) ont atteint leurs limites et il est devenu nécessaire de réviser la législation elle-même afin de garantir l'application effective des droits des passagers.

Quels sont les principaux problèmes ?

Si, dans ce domaine, la législation de l'UE définit des droits d’une grande fermeté, les passagers peuvent avoir du mal à les faire valoir et ressentir une certaine frustration lorsque les transporteurs aériens semblent ne pas les appliquer. Ce problème concerne les droits dont jouissent les passagers en vertu du règlement (CE) n° 261/2004, mais également les droits dont ils peuvent se prévaloir en cas de perte, de détérioration ou de retard des bagages, tels que définis par la convention de Montréal et le règlement (CE) n° 2027/97.

Par exemple, des enquêtes effectuées en Allemagne, au Danemark et au Royaume-Uni font apparaître les éléments suivants :

1. 75 % des passagers interrogés et confrontés à des problèmes de retard ou d'annulation se sont vu proposer un réacheminement qui leur a permis de poursuivre leurs plans de voyage.
2. Ces enquêtes ont cependant révélé que d'autres formes de prise en charge, telles que les repas, les rafraîchissements et l'hébergement, n'avaient été proposées que dans moins de 50 % des cas.
3. Les passagers sondés n'étaient que très peu nombreux à avoir reçu l’indemnisation financière à laquelle ils pouvaient prétendre (2 à 4 % dans le cadre de l'enquête effectuée au Danemark).
4. En Allemagne, l'enquête a par ailleurs montré que plus de 20 % des passagers ayant introduit une plainte n'avaient reçu aucune réponse du transporteur aérien.

Quatre raisons principales expliquent pourquoi les droits des passagers ne sont pas appliqués :

1. Zones d'ombre juridiques : le règlement (CE) n° 261/2004 ne fournit pas assez de définitions et contient des dispositions imprécises, ce qui crée des zones d'ombre en matière de droits des passagers, lesquelles ont donné lieu à des incohérences et à des normes vagues pour l'application du droit.
2. Traitement des plaintes : les passagers ont des difficultés à faire valoir leurs droits du fait que les procédures de traitement des plaintes des transporteurs aériens ne sont pas clairement définies ou qu'il n'existe pas d'organisme chargé du traitement des plaintes à qui ils pourraient s'adresser.
3. Application des sanctions : l'incohérence ou le manque d'efficacité dans l'application des politiques de sanctions par les autorités nationales n'incitent pas suffisamment au respect des droits.
4. Charges financières disproportionnées : les coûts financiers liés à certaines des obligations contenues dans le règlement peuvent, dans certaines circonstances, devenir disproportionnés pour les transporteurs aériens (par exemple, hébergement pour une durée illimitée dans des circonstances extraordinaires).

Quel est l'objectif de la proposition de la Commission?

La proposition de la Commission entend clarifier des aspects importants de la législation de l'UE qui ont causé des difficultés tant pour les passagers que pour les transporteurs aériens. Lorsque nécessaire, elle introduit de nouveaux droits des passagers. Elle prévoit des procédures efficaces de traitement des plaintes et renforce les politiques de contrôle de l'application, de suivi et de sanctions afin de garantir un meilleur respect de l'ensemble des droits des passagers. Elle prétend aussi veiller à ce que les obligations restent "réalistes d'un point de vue financier", elle prévoit des mesures sur la transparence des prix et vise à améliorer la protection des passagers en cas d'insolvabilité d'un transporteur aérien.

Clarification des zones d'ombre

Informations en cas de retard ou d'annulation d'un vol

Le règlement (CE) n° 261/2004 en vigueur fait obligation aux transporteurs aériens d'informer les passagers de leurs droits, mais ne contient aucune exigence en ce qui concerne la fourniture d'informations, sur place, quant à l'événement lui-même. La proposition introduit une obligation explicite de tenir les passagers informés de la situationrelative au retard ou à l'annulation dans les plus brefs délais.

Le transporteur doit informer les passagers de la situation dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, au plus tard 30 minutes après l'heure de départ prévue.

Il doit informer les passagers de l'heure de départ estimée dès que cette information est disponible.

Circonstances extraordinaires

La définition du terme "circonstances extraordinaires" revêt une importance particulière étant donné que, dans ce type de circonstances, les transporteurs aériens ne sont pas tenus d'indemniser les passagers. L'actuel règlement (CE) n° 261/2004 ne définit pas assez clairement ce terme.

La proposition clarifie le principe essentiel permettant de déterminer les types de circonstances qui peuvent être qualifiés d'extraordinaires. La proposition de la Commission définit le terme "circonstances extraordinaires" comme étant des événements qui ne sont pas inhérents à l'exercice normal de l'activité du transporteur aérien concerné et échappent à sa maîtrise effective. Elle va plus loin dans la mesure où elle fournit des exemples de circonstances considérées comme extraordinaires. Ainsi, les catastrophes naturelles ou les grèves de contrôleurs du trafic aérien devraient être considérées comme circonstances extraordinaires, mais pas les problèmes techniques décelés lors de l'entretien courant d'un aéronef. Cette modification permettra d'apporter beaucoup plus de clarté, tant pour les transporteurs aériens que pour les passagers.

Retards importants et retards sur l'aire de trafic

Actuellement, les passagers ont droit à une assistance en cas de retard de 2, 3 ou 4 heures selon la distance du vol. Conformément à un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, les passagers peuvent réclamer une indemnisation pour un retard à partir de 3 heures (sauf dans des circonstances extraordinaires).

En cas de retard, les passagers ont avant tout besoin de recevoir des informations claires, d'être pris en charge et de bénéficier d'une assistance pendant leur temps d'attente. C'est pourquoi, outre les nouvelles exigences prévues en matière d'information (voir ci-dessus), la proposition renforce les droits des passagers en matière de prise en charge et d'assistance de manière à ce que ces droits soient activés dans tous les cas après 2 heures de retard, quelle que soit la distance du vol.

Toutefois, la vraie priorité pour les passagers immobilisés est simplement de rentrer chez eux ou d'atteindre la destination de leur choix dans les plus brefs délais. Par conséquent, en ce qui concerne l'indemnisation, le texte de la proposition consolide l'arrêt de la Cour, mais relève le seuil de déclenchement de l'indemnisation pour le faire passer à 5 heures pour tous les vols intra-UE et les vols internationaux court-courriers de moins de 3 500 km. Pour les autres vols internationaux, le seuil est de 9 heures pour les vols de moins de 6 000 km et de 12 heures pour les vols de plus de 6 000 km. L'objectif est de laisser aux transporteurs aériens un délai raisonnable pour résoudre le problème et les encourager à assurer le vol au lieu de simplement l'annuler. Dans la plupart des cas, un seuil de 3 heures est trop court pour permettre l'acheminement de pièces de rechange ou d'un avion de remplacement, notamment en cas de défaillance technique survenant dans un aéroport situé loin de la base d'affectation du transporteur concerné. Les dispositions actuelles incitent les transporteurs aériens à annuler leurs vols au détriment des passagers (étant donné que les problèmes ne peuvent être résolus dans un délai très court).

De manière implicite, les règles actuellement en vigueur en matière d'assistance s'appliquent également aux retards sur l'aire de trafic, c'est-à-dire dans les cas où les passagers doivent attendre à bord de l'aéronef. Ces règles prévoient le droit à des rafraîchissements/repas, ainsi que le droit à renoncer au vol après 5 heures. La proposition vise à rendre ces droits explicites et prévoit par ailleurs, dans les cas où le retard sur l'aire de trafic est supérieur à une heure, le droit à pouvoir bénéficier du conditionnement d'air, à avoir accès aux toilettes et à de l'eau potable, et à recevoir une assistance médicale. En outre, afin que le droit de renoncer au voyage devienne effectif, le passager peut demander le débarquement après un retard de 5 heures.

Réacheminement

Actuellement, il arrive que des passagers soient immobilisés pour une longue durée et restent dans l'attente d'un réacheminement sur un autre vol assuré par le même transporteur aérien. Rien n’indique clairement à partir de quand le transporteur doit autoriser le passager à être réacheminé par un autre transporteur aérien, et ce flou a donné lieu à de nombreux litiges entre transporteurs aériens et passagers.

La proposition de la Commission apporte la clarté nécessaire en établissant que, lorsque le transporteur aérien n'est pas en mesure d'assurer le réacheminement dans un délai de 12 heures sur ses propres services, il doit proposer de réacheminer les passagers par d'autres transporteurs aériens ou d'autres modes de transport, selon les disponibilités.

Correspondances

Actuellement, les droits à une assistance et à une indemnisation lorsqu'un passager manque une correspondance suite au retard de son premier vol ne sont pas clairement précisés. La proposition définit ces droits de manière claire, à savoir une assistance après 2 heures et une indemnisation en cas de retard à l'arrivée de plus de 5 heures pour tous les vols intra-UE et les vols internationaux court-courriers de moins de 3 500 km. Pour les autres vols internationaux, le seuil est de 9 heures pour les vols de moins de 6 000 km et de 12 heures pour les vols de plus de 6 000 km.

Nouveaux droits

Réaménagement des horaires

Actuellement, il n'est pas clairement établi si les passagers dont l'horaire de vol est réaménagé bénéficient des mêmes droits que les passagers dont le vol est retardé ou annulé. La proposition définit clairement cette égalité de traitement lorsque l'horaire d'un vol est réaménagé moins de 2 semaines avant son heure de départ initiale.

Noms mal orthographiés

Aux termes de la proposition, les passagers peuvent demander que les fautes d'orthographe dans leur nom soient corrigées gratuitement jusqu'à 48 heures avant le départ.

Politique en cas de non-présentation (utilisation partielle du billet/vols aller-retour)

Donnant suite à des plaintes introduites par des passagers, la proposition établit qu'un passager titulaire d'un billet aller-retour ne peut être refusé à l'embarquement du vol retour au motif qu'il ne s'est pas présenté à l'embarquement du vol aller du même billet.

Nouveaux droits en cas d'erreur de manipulation des bagages

1. Équipements de mobilité

En raison de la limite de responsabilité définie dans la convention de Montréal, il peut souvent arriver, en cas de perte ou de détérioration d'équipements de mobilité appartenant à des passagers à mobilité réduite, que les transporteurs aériens versent une indemnité inférieure à la valeur réelle des équipements concernés. Aux termes de la proposition, les transporteurs aériens doivent offrir à cette catégorie de passagers la possibilité, sans aucun frais supplémentaire, de déclarer la valeur réelle des équipements de mobilité lors de l'enregistrement et, partant, d'étendre la limite de responsabilité du transporteur à cette valeur réelle.

2. Instruments de musique

Les musiciens ignorent souvent à l'avance les conditions dans lesquelles ils peuvent transporter des instruments fragiles et souvent très onéreux. Aux termes de la proposition, les transporteurs aériens doivent autoriser le transport des petits instruments dans la cabine passagers et doivent clairement indiquer les modalités et conditions du transport en soute d'instruments plus grands.

3. Dépôt de plaintes

Aux termes de la proposition, les transporteurs aériens doivent délivrer, à l'aéroport, un formulaire permettant aux passagers de déposer une réclamation immédiate. Les transporteurs aériens doivent reconnaître ces plaintes comme valables (de cette manière, les passagers pourront facilement introduire une plainte relative aux bagages tout en respectant les délais stricts fixés par la convention de Montréal).

4. Autorités nationales chargées du contrôle de l'application

Actuellement, aucune autorité n'est chargée de faire appliquer les droits des passagers relatifs aux bagages, tels que définis dans la convention de Montréal. Aux termes de la proposition, les organismes nationaux chargés de l'application désignés conformément au règlement (CE) n° 261/2004 seront également responsables de contrôler l'application des règles d'indemnisation en cas d'erreur de manipulation des bagages.

5. Transparence

La proposition prévoit de nouvelles exigences quant à la transparence des informations relatives aux bagages à main et aux bagages de soute de manière à ce que les passagers soient informés, au moment de la réservation et aux aéroports, des règles précises concernant les bagages autorisés et de tous frais supplémentaires liés au transport de bagages.

Contrôle de l'application des règles, traitement des plaintes et sanctions

Suivi et sanctions

Les organismes nationaux qui sont chargés de l'application et du contrôle de l'application des droits des passagers mettent en œuvre des politiques différentes en matière de sanctions et ont des interprétations différentes des diverses parties du règlement. La proposition renforce la coordination et l'échange d'informations entre ces organismes nationaux chargés de l’application (ONA) avec le soutien de la Commission, qui peut également demander l'ouverture d'enquêtes. Les ONA doivent également jouer un rôle plus actif en matière de prévention en ne se contentant pas seulement de réagir aux plaintes mais en assurant aussi le suivi constant des politiques des transporteurs aériens. Ils fourniront par ailleurs un appui technique aux organismes chargés de traiter les plaintes individuelles des passagers.

Traitement des plaintes et contrôle de l’application des droits individuels

Actuellement, il arrive souvent que les passagers ignorent la marche à suivre pour introduire une réclamation auprès d'un transporteur aérien ou que ce dernier n’y donne aucune suite.

Aux termes de la proposition, les transporteurs aériens devront prévoir des procédures bien définies de traitement des plaintes (formulaire en ligne, adresse électronique). Ils devront également répondre aux passagers dans des délais donnés (une semaine pour l'envoi d'un accusé de réception et 2 mois pour l'envoi d'une réponse officielle).

En cas de litige, les passagers auront la possibilité de s'adresser à des organismes de traitement extrajudiciaire des plaintes, qui s'efforceront de résoudre le différend (de manière simple et peu onéreuse).

Insolvabilité

Si, en théorie, les droits des passagers sont pleinement applicables lorsque l'annulation d'un vol est due à l'insolvabilité du transporteur aérien, dans la pratique, ce dernier n'est souvent pas en mesure d'appliquer ces droits, notamment en ce qui concerne le réacheminement.

Les autorités nationales seront invitées à coordonner leurs actions afin d'assurer un suivi adéquat de la situation financière des transporteurs aériens et, si nécessaire, à adopter une approche coordonnée en matière de suspension des activités, afin de réduire au maximum les répercussions sur les passagers. Les associations du secteur du transport aérien de l'UE seront encouragées à formaliser les accords volontaires existants relatifs à l'offre de tarifs de sauvetage et à leur promotion efficace. La proposition vise également à faire en sorte que des produits d'assurance adaptés soient proposés plus largement et de manière plus systématique dans toute l'UE, et que des informations sur les formules de remboursement des versements effectués par carte de crédit ou sur des produits similaires soient disponibles plus largement et de manière plus systématique, afin que les passagers puissent se prémunir contre les risques d'insolvabilité en vertu du droit national.

La Commission suivra de près l'application de ces mesures et réexaminera leur performance et leur efficacité deux ans après l'adoption de la proposition.

Transparence des prix

La proposition n'aborde pas directement la question de la transparence des prix, mais celle-ci constitue un élément essentiel de la protection des consommateurs conférée par les règles de l'UE. La liberté qu'ont les transporteurs de déterminer leurs prix constitue l'une des pierres angulaires de la libéralisation du marché européen des transports aériens ; elle permet la mise en concurrence et contribue à l'abondance de services aériens disponibles à des prix abordables. Cette liberté n'est toutefois pas absolue puisque des règles s'appliquent en matière de transparence des prix.

L'application de ces règles n’est pas encore au niveau adéquat. Des mesures de contrôle de l'application au quotidien sont déjà prises aux niveaux des états membres pour veiller à l'application correcte des règles de protection des passagers en matière de transparence des prix, dans le respect total de la réglementation de l'Union. Une plus grande coopération dans ce domaine est toutefois nécessaire. La Commission évalue actuellement les mesures de coordination à prendre pour mieux encourager les opérateurs à la traîne et faire en sorte qu'ils se conforment aux exigences de transparence des prix dans l'intérêt des passagers.

Charges financières disproportionnées

Limitation en matière d'assistance

En vertu des règles actuellement en vigueur, les transporteurs aériens doivent fournir une assistance sous la forme de rafraîchissements, de repas et d'hébergement pendant une durée indéterminée, ce qui peut menacer leur survie financière (comme, par exemple, lors de la crise due au nuage de cendres). L'assistance n'est pas limitée, même en cas de perturbation majeure échappant à la maîtrise du transporteur. Aux termes de la proposition, la fourniture d'une solution d'hébergement sera limitée à trois nuits dans des circonstances exceptionnelles. Cette limitation ne s'applique ni aux passagers à mobilité réduite, ni à leurs accompagnants, aux enfants non accompagnés, aux femmes enceintes ou aux personnes nécessitant une assistance médicale spécifique.

Établissement de plans d'urgence

L'impact de la limitation, dans la durée, du droit à l'hébergement dans des circonstances extraordinaires est atténué, d'une part, par l'obligation précédemment citée d'organiser plus rapidement le réacheminement et, d'autre part, par une obligation pour les aéroports, les transporteurs aériens et les autres usagers de l'aéroport d'élaborer des plans d'urgence afin d'assurer la prise en charge des passagers immobilisés en raison de perturbations majeures.

Opérations régionales

En ce qui concerne les opérations régionales à petite échelle (vols effectués avec de petits aéronefs sur de courtes distances), le coût des obligations prévues par le règlement peut devenir disproportionné par rapport aux recettes des transporteurs. La proposition supprime l'obligation de fournir une solution d'hébergement aux passagers de vols d'une distance de moins de 250 km effectués avec des aéronefs d'une capacité de moins de 80 sièges. Là encore, cette limitation ne s'applique ni aux passagers à mobilité réduite, ni à leurs accompagnants, aux enfants non accompagnés, aux femmes enceintes ou aux personnes nécessitant une assistance médicale spécifique.

Partage de la charge économique

Actuellement, certaines dispositions nationales peuvent empêcher les transporteurs aériens d'introduire un recours contre des tiers responsables de la perturbation d'un vol. Aux termes de la proposition, la législation nationale ne peut pas limiter le droit des transporteurs aériens de demander un dédommagement à des tiers responsables. Cette disposition n'a aucune incidence sur les passagers, pour qui le transporteur aérien demeure le seul point de contact responsable.