Dans le cadre du "semestre européen" visant une mise en parallèle des cycles des processus de politiques budgétaires et de politiques économiques, le Vice-Premier ministre et ministre de l’Économie, Étienne Schneider, et le ministre des Finances, Pierre Gramegna, ont présenté lors d’un point de presse le 25 avril 2014 les grandes orientations de la nouvelle édition 2014 du Programme national de réforme (PNR) et du Programme de stabilité et de croissance (PSC) couvrant la période 2014-2018.

Programme national de réforme (PNR)

Le Conseil européen a arrêté en 2010 la stratégie "Europe 2020" comme successeur de la stratégie de Lisbonne, qui prévoit une gouvernance économique à trois niveaux intégrés:

• une surveillance macro-économique ;
• une coordination thématique de cinq grands objectifs européens (R&D), enseignement, environnement & énergie, emploi, pauvreté) ;
• la surveillance dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance.

La coordination a lieu annuellement lors du 1er semestre: le "semestre européen". Les États membres remettent alors annuellement de manière coordonnée deux rapports: le PNR et le PSC.

Le Luxembourg avait soumis en avril 2013 la dernière édition de son PNR et PSC, sur base desquels le Conseil a formulé les six recommandations suivantes à l’égard du Luxembourg pour 2013-2014:

1. "à conserver une position budgétaire saine et à continuer de respecter l'OMT, de manière à assurer la soutenabilité à long terme de ses finances publiques, compte tenu en particulier des passifs implicites liés au vieillissement démographique; à renforcer la gouvernance budgétaire en adoptant un cadre budgétaire à moyen terme englobant l'ensemble des administrations publiques et comportant des plafonds de dépenses pluriannuels, et en instituant un contrôle indépendant de l'application des règles budgétaires;
2. à prendre des mesures pour corriger le biais de la fiscalité des entreprises en faveur de l'endettement et pour étendre l'application du taux normal de TVA;
3. à réduire les dépenses liées au vieillissement en améliorant la rentabilité des services de soins de longue durée, notamment par un recentrage plus net sur la prévention, la réhabilitation et l'autonomie, en renforçant la réforme des retraites récemment adoptée, et en prenant des mesures supplémentaires pour réduire les départs en retraite anticipée et relever l'âge de départ effectif en retraite, en alignant l'âge de départ à la retraite ou les prestations de pension sur l'évolution de l'espérance de vie;
4. au-delà du gel actuel, à prendre d'autres mesures structurelles, en concertation avec les partenaires sociaux et conformément aux pratiques nationales, pour réformer le système de fixation des salaires, y compris l'indexation, afin d'améliorer sa réactivité à l'évolution de la productivité et aux évolutions sectorielles ainsi qu'à la situation du marché du travail, et de promouvoir la compétitivité; à intensifier les efforts pour diversifier la structure de l'économie, en promouvant l'investissement privé dans la recherche, et notamment en développant la coopération entre recherche publique et entreprises;
5. à intensifier les efforts pour réduire le chômage des jeunes, en améliorant la conception et le suivi des politiques actives de l'emploi; à renforcer l'enseignement général et professionnel afin de mieux faire correspondre les compétences des jeunes avec la demande de main d'œuvre, en particulier pour les personnes issues de l'immigration; à redoubler d'efforts pour accroître le taux de participation des travailleurs âgés, notamment en améliorant leur employabilité par l'apprentissage tout au long de la vie;
6. à renforcer les mesures destinées à permettre la réalisation de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne relevant pas du SCEQE, en particulier en augmentant l'imposition des produits énergétiques utilisés dans les transports."

La nouvelle édition du PNR reprend notamment les réponses apportées par le Luxembourg à ces recommandations qui lui ont été adressées pour la période 2013-2014.

A côté de la mise en œuvre de ces recommandations, le PNR comprend aussi un état des lieux de la mise en œuvre des cinq objectifs nationaux pour 2020 que le Luxembourg s’est fixé au niveau national.

Pour rappel, ces cinq grands objectifs constituent des objectifs quantitatifs communs guidant l'action des États membres et de l'UE pour ce qui est de favoriser l'emploi, d'améliorer les conditions de l'innovation et de la R&D, d'atteindre les objectifs dans le domaine du changement climatique et de l'énergie, d'améliorer les niveaux d'éducation et de favoriser l'inclusion sociale, en particulier en réduisant la pauvreté.

Sur le plan budgétaire, ce PNR va de pair avec des finances publiques saines et viables comme formulé dans le PSC, afin d’assurer un assainissement budgétaire propice à la croissance. Il est en effet essentiel que les mesures du PNR prennent en compte les contraintes de l’environnement macro-économique et de la stratégie budgétaire à moyen terme qui en découle. La mise en œuvre du PNR, dans son ensemble, est ainsi encadrée par les mêmes hypothèses économiques que celles du programme du PSC.

Le PNR dans le détail

Dans le PNR, référence est faite de l’analyse approfondie de la situation du Luxembourg de la part de la Commission européenne dans la cadre du troisième rapport sur le mécanisme d’alerte en rapport avec la procédure pour la prévention et la correction des déséquilibres macro-économiques (PDM). Le PNR cite ensuite l’examen examen approfondi publié début mars 2014, où la Commission a constaté  que "les défis macroéconomiques du Luxembourg ne sont pas considérés comme des déséquilibres au sens de la PDM (…)". Néanmoins, le nouveau gouvernement suit de près les performances macro-économiques du pays.

Sur le plan micro-économique et de l’emploi, l’économie numérique, l’innovation et la productivité, l’utilisation efficace des ressources notamment à travers une démarche territoriale transversale et intégrative, le soutien à la création ainsi qu’à la transmission et au développement des PME, l’utilisation du plein potentiel du marché intérieur, la cohésion et l’inclusion sociale et l’égalité hommes-femmes comme objectif transversal continuent de constituer les piliers structurels de long terme du PNR.

Le gouvernement accorde une attention particulière à la simplification administrative, tant pour le volet du service aux citoyens que pour le volet de la simplification des procédures pour les entreprises: à cet effet une mission interministérielle est mise en place et l’utilisation systématique des technologies de l’information et de la communication (TIC) et la modernisation des outils informatiques, accompagnée d’efforts de formation afférente à tous les niveaux de la fonction publique, seront les fondements de la réforme administrative.

Sur le plan budgétaire le PNR va de pair avec des finances publiques saines et viables comme formulé dans le Projet de plan budgétaire (PPB) et le Programme de stabilité et de convergence (PSC)10 du Luxembourg.

En matière de gouvernance, le Comité de prévision sera institutionnalisé et renforcé sous la tutelle du ministère de l’Economie et du ministère des Finances. Ce nouveau "Comité économique et financier national" aura notamment pour objectif de coordonner les travaux en vue de la rédaction du PNR, du PSC ainsi que du PPB.

Le gouvernement mettra en œuvre des efforts importants, en étroite coopération avec les diverses parties prenantes, pour ce qui est des réformes conjuguant assainissement budgétaire, politiques de compétitivité et politiques actives en faveur de l'emploi préservant la cohésion sociale.

Le gouvernement s’engage notamment aussi à relancer le dialogue social en s’appuyant principalement sur le Conseil économique et social (CES). Cette gouvernance devrait permettre au pays de sortir renforcé après la période de crise prolongée, et de jeter les fondements d’une croissance intelligente, durable et inclusive.

Perspectives macro-économiques pour la période couverte par le programme

Pour le gouvernement, il est essentiel que les mesures du PNR prennent en compte les contraintes de l’environnement macro-économique et de la stratégie budgétaire à moyen terme qui en découle. La mise en œuvre du PNR, dans son ensemble, est ainsi encadrée par les mêmes hypothèses économiques (projections macro-économiques) que celles du programme de stabilité et de convergence (PSC).

L’environnement économique international a été marqué en 2013 par un certain rééquilibrage. Le PIB luxembourgeois s’est réorienté à la hausse en 2013 avec une croissance réelle de +2,1 %, après encore avoir connu un recul de -0,2 % en 2012. Les prévisions macro-économiques élaborées par l’Institut national de la statistique et des études économiques (STATEC) prévoient une croissance réelle au-dessus de +3 % en 2014. Selon les prévisions macro-économiques à moyen terme du PSC 2014, la croissance au Luxembourg s’améliore progressivement : +3,2 % en 2015, +3,5 % en 2015, +3,6 % en 2017 et +3,7 % en 2018.

A long terme, le gouvernement aligne ses principales hypothèses économiques sur le scénario macro-économique utilisé pour le Luxembourg dans le cadre des travaux du "Working Group on Ageing Populations and Sustainability" du Comité de politique économique de l’UE, et de son plus récent rapport sur le vieillissement.

Mise en œuvre des recommandations par pays

En juillet 2013, le Conseil a adopté six recommandations sur les PSC et PNR du Luxembourg pour la période 2013-2014. Les lignes qui suivent décrivent les mesures mises en œuvre au Luxembourg pour répondre à ces recommandations.

1. Position budgétaire

En 2014, le gouvernement a adopté un paquet de mesures de consolidation budgétaire de 231 millions d'euros (0,5 % du PIB) qui se base exclusivement sur un effort de réduction des dépenses. La politique budgétaire ainsi menée par le gouvernement permet d’assurer que le solde structurel continue à respecter, en 2014, l’objectif budgétaire à moyen terme d’un surplus de 0,5% du PIB. En effet, le solde structurel passe de 1,7 % du PIB en 2013 à 1,3 % du PIB en 2014. Concernant l’évolution des dépenses, la politique budgétaire permet de réduire la dynamique des dépenses de 5,1 % en 2013 à 3,7 % en 2014. En termes de taux de croissance réelle des dépenses ajustées, une croissance de 0,7 % est compatible avec le taux de référence pour 2014 de 1,1 %. Par conséquent, pour 2014, le Luxembourg est susceptible de respecter les règles du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance.

En 2015, la situation des finances publiques est impactée par le changement de taxation en matière de communications électroniques. Actuellement cet impact est estimé à une perte de recettes de 800 millions euros, ou 1,5% du PIB. Dans un scénario à politique inchangée, le solde structurel risque de se détériorer à -0,8 % du PIB, ce qui implique une déviation significative par rapport aux règles du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance (une détérioration annuelle de plus de 0,5 % du PIB de distance par rapport à l’objectif budgétaire à moyen terme de 0,5% du PIB). Afin d’éviter une telle détérioration, le gouvernement a décidé de mettre en place une stratégie de consolidation à partir de 2015. Cette stratégie est basée sur deux éléments pour 2015:

• du côté des recettes, un paquet de mesures a été spécifiée en matière de TVA dont l’impact est estimé à 350 millions euros en 2015 (+/- 0,7 % du PIB) en termes de recettes ;
• d’autres mesures devront encore être spécifiées, avec un accent sur les dépenses, dans le cadre de la 15e actualisation du programme de stabilité et de croissance, le gouvernement a arrêté une trajectoire d’ajustement indicative sur la période 2015-2018 qui implique qu’un ajustement de 200 millions euros ou (+/-0,4 % du PIB) du côté des dépenses serait réalisé dès 2015 par rapport à la politique inchangée.

Cette stratégie doit permettre au gouvernement d’éviter une détérioration des finances publiques telles que prévues dans un scénario à politique inchangée.

Finalement, en 2015, grâce à la politique prévue par le gouvernement, une situation de détérioration importante des finances publiques avec une déviation significative par rapport aux règles du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance est susceptible d’être évitée.

L’objectif budgétaire à moyen terme d’un surplus de 0,5 % du PIB est maintenu. Depuis la dernière révision de 2013, celui-ci correspond au minimum nécessaire estimé par la Commission européenne qui a revu ce minimum à la baisse d’un surplus de 0,75 % du PIB à un surplus de 0,5 % du PIB suite à la prise en compte de l’impact budgétaire estimé de la réforme du système de pension en 2013. En effet, suite à cette réforme du régime de pension, les dépenses publiques liées au vieillissement démographique augmenteront moins fortement à partir de 2020 et l’impact de la réforme réduit de façon significative les passifs implicites liés au vieillissement démographique: ainsi l’impact budgétaire étant estimé à une réduction du coût lié au vieillissement du système de pension à hauteur de plus ou moins 7 % du PIB en 2060.

Le gouvernement a souligné son intention d’introduire plusieurs changements qui permettront d’améliorer la gouvernance des finances publiques. Dans ce contexte une partie importante des mesures ont déjà été introduites ou bien sont en train d’être intégrées dans le cadre législatif, dont notamment:

La transposition du "Pacte budgétaire" en droit national, (projet de loi 6597)  mettant en oeuvre des dispositions du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Le projet de loi introduit également des dispositions découlant entre autres du "Six-Pack" et "Two-Pack". En particulier, seront transposés en droit national:

1. la règle budgétaire stipulant que la situation budgétaire des administrations publiques d’une partie contractante (au TSCG) doit être en équilibre ou en excédent ;
2. la fixation d’un objectif à moyen terme (OMT) ainsi qu’une trajectoire d’ajustement y afférent ;
3. un cadre budgétaire pluriannuel, crédible et efficace, comprenant une programmation budgétaire à trois ans au moins ;
4. un mécanisme de correction déclenché automatiquement en cas de déviation de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement ;
5. une procédure budgétaire mise en vigueur si le budget de l’Etat n’est pas approuvé par le parlement ;
6. une procédure contraignante pour imposer à toutes les entités des administrations publiques la communication d’informations.

L’institution d’un "Conseil national des finances publiques", indépendant et chargé de la vérification du respect de la règle budgétaire et de l’application du mécanisme de correction automatique, de manière indépendante.0

L’institutionnalisation et renforcement du "Comité de prévision", sous la tutelle du ministre de l’Economie et du ministre des Finances. Le comité aura, notamment, pour mission d’établir, de préparer et de coordonner les travaux en vue de la rédaction du PNR, du PSC ainsi que du projet de plan budgétaire et le cadrage du projet de budget de l’Etat. Entre autres, le comité proposera au gouvernement un calendrier général des travaux à fournir dans le cadre du semestre européen.

Une revue exhaustive des dépenses publiques ("screening"). L’objectif de la revue des dépenses est à la fois la réalisation de gains substantiels à horizon 2018 pour l’ensemble des dépenses publiques – l’Etat, les communes et la Sécurité sociale – mais également l’amélioration de la qualité et de l’efficacité des politiques publiques.

Suite au ralentissement de l’activité économique du pays, corrélé avec l’évolution de la longévité, la progression des dépenses de sécurité sociale risque de dépasser celle des recettes. Vues les envergures de l’engagement de l’Etat dans ce secteur, il s’agit dès lors de consolider la situation financière de l’Etat, afin d’assurer de manière soutenable sa participation au financement des institutions de sécurité sociale. Pour préserver le modèle social luxembourgeois, l’universalité, la qualité et l’adéquation des prestations seront maintenus. Le gouvernement devra cependant procéder à une révision de régimes, dans le but d’une meilleure maîtrise de l’évolution des coûts, et d’employer de façon optimale les ressources disponibles. Les démarches seront accompagnées par des consultations systématiques avec l’ensemble des partenaires concernés.

Dans ce cadre, le gouvernement procédera également à une reformulation des missions de l’Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS), crée en 1974. Il s’agira d’adapter les missions à l’évolution des politiques sociales et des activités qui en découlent.

2. Fiscalité des entreprises et TVA

Dans le cadre du programme gouvernemental, le gouvernement a lancé les travaux préparatoires pour une réforme fiscale générale en 2016 qui répondra aux critères de prévisibilité et stabilité fiscale, de compétitivité, de pérennisation des emplois et d’équité sociale. L’ensemble de la réforme fiscale est prévu d’entrer en vigueur en 2017.

En ce qui concerne plus particulièrement la fiscalité des entreprises, un régime fiscal favorisant l'investissement et l'innovation mérite l'attention. Dans ses réflexions sur ce sujet, le gouvernement entend examiner des dispositions fiscales visant à réduire le financement des entreprises par la dette. En tenant compte des objectifs ci-avant tout comme des exigences européennes et internationales, le gouvernement procédera à une analyse détaillée de l'impact qu'un régime propice aux investissements sur fonds propres peut avoir sur l'innovation et le maintien de l'emploi, ainsi que sur l'équilibre des finances publiques.

En ce qui concerne la TVA, le gouvernement augmentera les taux de TVA. A partir du 1er janvier 2015, les taux de TVA augmenteront de manière générale de 2 points de pourcentages: le taux de TVA normal augmentera de 15 % à 17%, et les taux intermédiaires augmenteront respectivement de 12 % à 14 % et de 6 % à 8 %. Le taux super-réduit restera lui cependant inchangé à 3%. En outre, le nouveau taux normal de 17% est étendu à tous les investissements immobiliers, sauf ceux qui sont effectués au titre d’une résidence principale pour laquelle le taux super-réduit de 3% est maintenu.

3. Dépenses liées au vieillissement

En matière de réforme de l’assurance pension, par la loi du 21 décembre 2012 portant réforme de l'assurance pension, un certain nombre de mesures ont été prises en vue de donner une meilleure assise financière au régime d’assurance pension et de le rendre plus flexible. La réforme encourage les assurés à prolonger leur carrière active afin d'aligner la carrière professionnelle à l'évolution de l'espérance de vie. La réforme a amélioré la situation financière du régime à moyen et à long terme en introduisant des mécanismes d’ajustement spécifiques.

Le programme gouvernemental prévoit de procéder à une évaluation à mi-temps, ensemble avec les partenaires sociaux, notamment en ce qui concerne la prise en compte du phénomène du vieillissement ou encore de l’assurance individualisée. Aussi s’agira-t-il de revoir la stratégie de placement de la réserve financière de l’assurance-pension, dans un souci d’une optimisation du rendement, d’une diversification des risques et d’une politique d’investissement socialement responsable. Finalement, il sera procédé à une révision de la loi sur les pensions complémentaires, régime introduit par la loi du 8 juin 1999. Il est envisagé d’étudier l’extension des régimes complémentaires de pension aux professions libérales et indépendantes, ainsi qu’à certaines catégories de salariés non affiliés à un régime d’entreprise. Le mécanisme à retenir devrait assurer que les principes de base soient les mêmes pour les indépendants, les professions libérales et les salariés concernés.

En matière de reclassement, une croissance soutenue du nombre de personnes bénéficiant d’un reclassement externe, à charge du régime d’assurance pension, est à attendre au cours de la prochaine décennie, vue le vieillissement de la main d’œuvre. Ainsi il y a lieu de procéder rapidement à une mise en vigueur de la réforme du reclassement professionnel. Le projet de loi introduit dans la procédure législative en mars 2013 vise à accélérer les procédures et admet une nouvelle voie d’accès ouverte en matière de reclassement interne. Afin de mieux protéger le salarié en procédure de reclassement professionnel externe, le projet de loi introduit un statut spécifique qui lui garantit le maintien des droits liés à la décision de reclassement professionnel. Le projet de loi introduit une réévaluation périodique par le médecin du travail, visant un meilleur suivi des capacités de travail de la personne en reclassement professionnel. Le projet de loi prévoit une indemnité professionnelle d’attente assujettie à cotisations, en prolongement du droit aux prestations de chômage.

En ce qui concerne la modernisation du Contrôle médical de la sécurité sociale, le gouvernement vise à moderniser les dispositions relatives au Contrôle médical de la sécurité sociale afin de tenir compte des changements intervenus tant au niveau législatif que dans la pratique depuis la création de cette administration.

En ce qui concerne la prévention des accidents, et en vue d’inciter les employeurs à investir davantage dans leur prévention, ainsi que dans la sécurité et la santé au travail, la loi du 12 mai 2010 portant réforme de l'assurance accident prévoit que le taux de cotisation unique applicable dans le cadre de l’assurance accidents pourra être diminué ou augmenté, au maximum jusqu’à concurrence de 50 %.

Pour ce qui est des soins de longue durée, le gouvernement constate dans son PNR que l’assurance dépendance, introduite en 1999 comme nouvelle branche de la sécurité sociale, a rencontré un franc succès. Cependant, un bilan établi par l’IGSS, en collaboration avec la Cellule d’évaluation et d’orientation et la Caisse nationale de santé en 2013 montre clairement que sous les conditions actuelles, l’équilibre financier de l’assurance dépendance ne peut être garanti que jusqu’en 2015, et donc que sa viabilité à long terme n’est pas assurée. Une réforme dont un objectif prioritaire doit être de freiner l’augmentation des coûts des prestations, tout en maintenant la qualité des soins, est devenue nécessaire.

4. Système de fixation des salaires et diversification économique

En ce qui concerne la réforme du système de fixation des salaires, le PNR rappelle que l’ancien gouvernement avait décidé en décembre 2011 une modulation de l’indexation automatique des salaires. Mais l’année 2014 sera la dernière année couverte par la loi de 2012, et la prochaine adaptation des salaires, traitements et pensions pourra se faire au plus tôt le 1er octobre 2014.

D’après les prévisions d’inflation les plus récentes, le taux d’inflation (mesurée à travers l'indice des prix à la consommation "nationale" - IPCN) infléchit en 2014, en passant de +1,7 % en 2013 à +1,5 % en 2014. La période après est caractérisée par un environnement d’inflation faible et légèrement croissante sous l’effet de l’amélioration des conditions macro-économiques. Avec la prise en compte de l’impact d’une hausse des taux de la TVA à partir du 1er janvier 2015, l’IPCN accélère en 2015 pour arriver à un taux de +2,7 %. Après ce pic en 2015, le taux rejoint la trajectoire initiale pour se stabiliser à environ +2 % en moyenne jusqu’en 2018.

Dans le programme gouvernemental, le gouvernement a stipulé que le principe de l’indexation automatique restera intact. Toutefois, dans la mesure où il est constaté que le Luxembourg n’est pas complètement sorti de la crise, le gouvernement procèdera après consultation des partenaires sociaux à l’adaptation de la législation en matière d’indexation automatique selon le modèle encore actuellement en vigueur. A cet effet, le gouvernement a proposé aux partenaires sociaux d’essayer de trouver un accord global sur le système avant l’été 2014 et ce sans changer le mécanisme d’indexation par des mesures législatives. Cet accord devra tenir compte de la situation économique et de l’évolution des prix, et garantir aux entreprises et aux salariés une sécurité suffisante en termes de planification. En cas d’un éventuel dérapage de l’inflation au Luxembourg, ou en cas d’impossibilité de trouver un tel accord, le gouvernement entend légiférer.

Le gouvernement mène une politique de développement et de diversification active du tissu économique selon une stratégie de multi-spécialisation afin de réduire la dépendance du secteur financier qui reste le pilier économique prépondérant de l’économie luxembourgeoise. A côté du maintien d’un tissu industriel performant axé sur la R&D et l’innovation, le gouvernement concentre les efforts de diversification du Luxembourg sur quelques secteurs spécifiques afin de pouvoir profiter d’effets de concentration et d’économies d’échelle: les technologies de l’information et de la communication (TIC), la logistique, les écotechnologies, les technologies de la santé et les technologies spatiales.

5. Chômage des jeunes et participation des travailleurs âgés

Pour les jeunes ayant un niveau de formation très faible, un projet a été lancé en juillet 2012 qui visait à encadrer les jeunes demandeurs d’emploi âgés de 18-24 ans peu ou pas qualifiés sans diplôme scolaire et sans expérience professionnelle, donc très éloignés du marché du travail. En 2013, ce concept initial a été développé et perfectionné afin de mieux couvrir les besoins des jeunes et des entreprises partenaires du projet.

La mise en œuvre de la réforme de la formation professionnelle, qui vise notamment à faire correspondre les qualifications à la demande du marché de l’emploi, se poursuit. Il en est de même pour le projet de réforme de l’enseignement secondaire qui vise la réussite scolaire et la qualification des jeunes pour exercer une profession ou pour entamer des études supérieures. Pour éviter l’échec scolaire et pour qualifier les nationaux et les personnes issues de l’immigration, le gouvernement mettra un accent particulier sur l’enseignement des langues. Il s’agit de développer l’apprentissage linguistique dès le plus jeune âge dans les structures de garde de la petite enfance, d’étudier des alternatives à l’alphabétisation en langue allemande, de diversifier l’offre de l’enseignement secondaire et professionnel au niveau du régime linguistique et d’envisager une extension du bac international. Des formations linguistiques sont organisées pour permettre aux jeunes primo-arrivants la possibilité d’intégrer l’école luxembourgeoise.

Comme la loi réformant le système des retraites est entrée en vigueur début janvier 2013, le dialogue avec les partenaires sociaux sera entamé sur la réforme des différents systèmes de préretraite (solidarité, ajustement et progressive). Cette réforme visera à cibler davantage les salariés qui exercent un travail difficile et tiendra donc compte des conditions de travail des salariés séniors.

La catégorie des demandeurs d’emploi en reclassement externe, qui sont essentiellement âgés (48 % des reclassés ont plus de 50 ans), bénéficiera d’un meilleur suivi en vue d’une réinsertion adaptée à leur situation. Un projet de loi portant réforme du système de reclassement a été déposé en mars 2013 par le ministère du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire et le ministère de la Sécurité sociale.

Afin de répondre aux besoins spécifiques des demandeurs d’emploi âgés, le ministère du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire a réformé en 2013 le projet "Fit4Job - Relancer ma carrière" afin de mieux répondre aux besoins de la population cible et des entreprises. Ce projet cible les demandeurs d’emplois âgés de plus de 45 ans et essentiellement ceux de longue durée. Dans le cadre du projet ils sont activés, orientés vers des formations adaptées en cas de besoin et un soutien leur est offert pour la rédaction de leurs CV et lettres de motivation, ainsi que pour la préparation aux entretiens d’embauche.

Pour sécuriser les emplois des travailleurs âgés ou pour requalifier ceux qui ont perdu leur emploi, des mesures de formation ciblée seront organisées. La formation tout au long de la vie joue un rôle clé pour le maintien dans l’emploi et pour une réinsertion rapide des personnes âgés. C’est pourquoi le système de cofinancement public de la formation tout au long de la vie a été modifié en 2012 en faveur des salariés âgés de plus de 45 ans ou peu qualifiés. Ainsi, le taux de cofinancement a été porté à 35% pour les deux catégories mentionnées ci-avant et à 20% pour les autres.

6. Emissions de gaz à effet de serre

Le gouvernement a recours à une multitude d’instruments pour réaliser l’objectif de réduction de gaz à effet de serre ne relavant pas du SCEQE conformément aux règles existantes, ce qui inclut à la fois des mesures nationales tout comme des mesures émanant des mécanismes flexibles.

Transports: les principales mesures sont la mise en œuvre des actions et projets proposés par la stratégie globale pour une mobilité durable (MoDu) qui aspire au développement des transports en commun, à un recours plus intensif à la mobilité dite douce et à l’élaboration d’un système télématique d’information en temps quasi-réel pour les transports publics ; installation d’un système de transport à haute capacité et fréquence dans la capitale ; promotion du développement de la mobilité électrique ; introduction d’un label de mobilité écologique pour les entreprises ; etc.

Logement: "Plan Sectoriel Logement", renforcement progressif des exigences en matière de performance énergétique pour les nouveaux et anciens bâtiments ;

Bâtiments fonctionnels: assainissement progressif de l’ensemble du bâti existant et inventaire des bâtiments de l’Etat central affectés par la directive relative à l’efficacité énergétique ;

Energie: soutien aux énergies renouvelables électriques par des obligations d’achat, la production de chaleur à partir des sources d’énergie renouvelables et la promotion de l’efficacité énergétique ;

Industrie: système communautaire d’échange de quotas d’émission, audit énergétique dans les grandes entreprises et promotion des eco-technologies.

Le Pacte Climat autorise le gouvernement à soutenir financièrement et techniquement les communes qui adhèrent à ce pacte. Les buts poursuivis consistent à renforcer le rôle des communes, à réduire les émissions de GES et la facture énergétique sur les territoires communaux, et à stimuler des investissements locaux et régionaux.

En ce qui concerne plus particulièrement la fiscalité sur les produits énergétiques dans le transport, le gouvernement s’est engagé à revoir la fiscalité dans une approche prudente en prenant en compte l’impact budgétaire de toute variation de la fiscalité. Pour ce faire, et notamment pour assurer, conformément à la déclaration gouvernementale, un découplage à moyen et surtout à long terme du budget des recettes émanant de la vente des carburants, le gouvernement va lancer une étude de faisabilité économique dont l’objectif est d’évaluer l’impact à moyen et long terme d’une baisse structurelle et importante de la vente des carburants aux non-résidents. Finalement, ces travaux en matière de fiscalité sur les produits énergétiques s’inscrivent aussi dans le cadre plus global des réflexions entamées sur une réforme fiscale générale26.

Progrès réalisés sur la voie des objectifs nationaux de la stratégie Europe 2020

Le Conseil européen de juin 2010 a arrêté la mise au point de la nouvelle stratégie Europe 2020 et a confirmé cinq grands objectifs de l'UE qui constitueront des objectifs communs pour ce qui est de favoriser l'emploi, d'améliorer les conditions de l'innovation et de la recherche et développement (R&D), d'atteindre les objectifs dans le domaine du changement climatique et de l'énergie, d'améliorer les niveaux d'éducation et de favoriser l'inclusion sociale, en particulier en réduisant la pauvreté. Chaque Etat membre a dû définir ses objectifs nationaux traduisant ces objectifs européens. Dans le cadre de son PNR, le Luxembourg arrête ses objectifs nationaux pour 2015/2020 et une série de mesures pour la mise en œuvre.

La priorité 1 est une "croissance intelligente" qui prévoit un premier objectif européen, qui est d’ "améliorer les conditions de la recherche et développement (R&D), afin en particulier de porter à 3 % du PIB le niveau cumulé des investissements publics et privés dans ce secteur (...)". L’objectif national se situe entre 2,3 et 2,6 %, avec l’ambition d’arriver à 2 % du PIB en 2015.

L’évolution des budgets de l’Etat en faveur de la RDI, tant pour le secteur public que pour le secteur privé, n’a cessé de croître en passant de 28 millions d’euros en 2000 (0,13 % du PIB) à 292,3 millions d’euros en 2013 (0,64 % du PIB). L’évolution de ces crédits budgétaires démontre la volonté du gouvernement à investir dans la RDI et d’en faire une politique durable pour le développement et la diversification du pays. Néanmoins, il y a stagnation de l’investissement dans la RDI dans le secteur privé à un niveau de 1 % du PIB, comme l’a dit le ministre Etienne Schneider lors de la conférence de presse du 25 avril 2014. Tout cela fait un niveau cumulé de 1,64 % du PIB dans la RDI, en-deçà des attentes.   

Le deuxième objectif dans ce cadre est de "(…) réduire le taux de décrochage scolaire à moins de 10 %", l’objectif national de le maintenir durablement en dessous de 10 %. Le décrochage scolaire se situe depuis 2008-2009 en-dessous de 10 %, mais est passé en 2013 à 9,2.

Un autre objectif est de "(…) porter à 40 % au moins la proportion de personnes âgées de 30 à 34 ans ayant obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur ou atteint un niveau d'études équivalent". L’objectif national est de 66 %. Le PNR ne livre pas de statistiques sur les résultats, mais relate tout ce qui est entrepris pour le Luxembourg atteigne cet objectif.  

La priorité 2 d’Europe 2020 est la "croissance durable". L’objectif 3 est de "(…) réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % (…)". L’objectif du Luxembourg est ici la réduction des émissions hors SEQE de – 20 % par rapport à 2005 (émissions d’environ 8,085 Mt CO2 en 2020).  Dans le PNR, Entre 2013-2019 des objectifs intermédiaires devront être respectés selon une trajectoire linéaire dont le point de départ, en 2013, est constitué par la valeur moyenne des émissions hors SEQE des années 2008 à 2010. L’effet "crise économique" joue clairement en défaveur du Luxembourg, abaissant le budget d’émission pour les années 2013 et au-delà. Le Luxembourg estime le déficit à combler pour la période 2013-2020 à 11,3 Mt CO2e dans le scénario "avec mesures existantes" et à 7,5 Mt CO2e dans le scénario "avec mesures additionnelles". Sur cette période de huit ans le recours aux crédits externes continuera certes d’être nécessaire mais les volumes en question seront néanmoins moins importants que pour la phase Kyoto, notamment grâce aux mesures nationales mises en œuvre et envisagées. Toutefois, les prévisions quant à l’utilisation des mécanismes de crédit sont données à titre provisoire et sans engagement. En effet, si le paquet "Climat et Energie" prévoit le recours à ces mécanismes, il y a des restrictions sur les types de projets et les volumes. Le gouvernement prévoit de revoir la politique d’acquisition de certificats d’émission pour mieux se tourner vers des projets de qualité, de type "Gold Standard".

Pour ce qui est de "(…) faire passer à 20 % la part des sources d'énergie renouvelable dans notre consommation finale d'énergie", où le Luxembourg s’est fixé un objectif de 11 %,  avec un objectif intermédiaire d’une moyenne pour 2015/2016 de 5,45 % que le ministre Schneider a estimé pouvoir être atteint.

Dernier objectif de la croissance durable : "(…) s'acheminer vers une augmentation de 20 % de notre efficacité énergétique". L’objectif national pour 2016 est de 14,06 %, un objectif révisé à la hausse, car il était initialement de 9 %,  et pour 2020 d’une consommation d’énergie finale de 49.292 GWh, soit 52.111 GWh d’énergie primaire, qui devrait correspondre à à peu près 20 %.

La priorité 3 d’Europe 2020 est la "croissance inclusive". L’objectif 4 est "(…) porter à 75 % le taux d'emploi des femmes et des hommes âgés de 20 à 64 ans, notamment grâce à une plus grande participation des jeunes, des travailleurs âgés et des travailleurs peu qualifiés, ainsi qu'à une meilleure intégration des migrants légaux". L’objectif national est de 73 %. Il est d’ores et déjà à 71,1 %, et l’objectif pour 2015 est de 71,5 %.

L’objectif 5 est de veiller à ce que "(…) 20 millions de personnes au moins cessent d'être confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion" dans l’UE, et au Luxembourg, de réduire le nombre de personnes menacées par la pauvreté ou d’exclusion sociale de 6 000 personnes à l’horizon 2020. Le ministre Etienne Schneider à parler d’une évolution dans la mauvaise direction sur ce point. Le risque d’exclusion touche fortement les familles monoparentales.  En 2012, 46,9 % de ces ménages ont des revenus se situant en-dessous du seuil de pauvreté alors que pour l’ensemble des ménages avec enfants dépendants, le taux de risque de pauvreté est de 20,1 %. D’où un train de mesures prévues pour aider ces familles.

Programme de stabilité et de croissance (PSC)

Le PSC décrit la stratégie à moyen terme du gouvernement en matière de finances publiques sur la période 2015-2018.

L’objectif du gouvernement consiste à réaliser les deux objectifs budgétaires principaux qu’il s’est fixés dans son programme gouvernemental, à savoir un retour à un surplus de 0,5 % du PIB du solde budgétaire de l’administration publique en termes structurels et le maintien de la dette publique brute en-dessous de 30 % du PIB.

La stratégie du gouvernement, qui vise notamment à contre-financer les pertes des recettes liées au commerce électronique qui s’élèvent à 800 millions euros ou 1,5 % du PIB se base sur les éléments suivants :

• un ajustement structurel de 1.040 millions euros ou 1,7 % du PIB à la fin de la période en 2018 ;
• une trajectoire indicative sujette encore à des décisions de spécifications ultérieures du gouvernement qui est caractérisée par les points suivants :

i) en matière de mesures spécifiées, l’intégration d’un paquet de mesures relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) telle qu’annoncé lors du discours sur l’État de la Nation par le Premier ministre avec un impact budgétaire de 350 millions euros ou 0,7 % du PIB en 2015 sur les recettes ;

ii) en matière de mesures non-spécifiées, le PSC contient une  trajectoire indicative sur la période 2015-2018 se basant sur une hypothèse d’ajustement portant sur les seules dépenses avec un impact structurel et cumulé de 700 millions euros ou 1,1 % du PIB. Cette trajectoire indicative, qui sera encore spécifiée ultérieurement par le gouvernement, prévoit un effort budgétaire de 200 millions euros ou 0,4 % du PIB dès 2015. En particulier, du côté des dépenses, le processus de révision générale des dépenses que le gouvernement a lancé en début de l’année 2014 doit permettre au gouvernement de spécifier davantage la répartition des mesures sur les années 2015-2018 et le type de mesures au plus tard pour le projet de budget 2015.

Cette stratégie se base sur un scénario macroéconomique qui présuppose un taux de croissance réel moyen de 3,5% du PIB sur la période 2015-2018. Compte tenu de ce scénario macroéconomique et compte tenu de la stratégie budgétaire pluriannuelle du gouvernement, le solde des administrations publiques en termes structurels atteindrait l’objectif budgétaire à moyen terme dès 2016 et la courbe de l’endettement public brut connaîtrait un virage avec une baisse en termes de PIB à partir de 2016 pour atteindre 22,3 % du PIB en 2018 après un pic de 24 % du PB en 2015. Finalement, la trajectoire indicative arrêtée par le gouvernement dans cette quinzième actualisation du programme de stabilité et de croissance implique une baisse du taux de croissance moyen et annuel des dépenses publiques de 4.8 % sur la période 2015-2018 dans un scénario à politique inchangée à 4.3 %, (cf la note du Comité de prévision) ce qui est supérieur au taux de croissance actuellement prévu pour 2014 (i.e. 3.8%).

Les étapes suivantes dans le cadre du semestre européen

Après la soumission du PNR et du PSC, la Commission européenne va élaborer des propositions de recommandations 2014-2015 pour chaque État membre. Ces propositions de recommandations sont ensuite prévues d’être discutées et par la suite validées par le Conseil européen en juin, ce qui va clôturer le semestre européen 2014. Plus tard dans l’année, au cours du 2e semestre, le Luxembourg devra fournir dans le cadre de son Projet de plan budgétaire 2015 des premières indications à la Commission européenne comment ces nouvelles recommandations qui lui ont été adressées seront mises en œuvre.