Les 18 et 19 février 2016, après de premières discussions consacrées à la crise migratoire, le Conseil européen a négocié pendant près de trente heures pour obtenir un nouvel arrangement concernant l’appartenance du Royaume-Uni à l’UE. Les chefs d’Etat et de gouvernement avaient décidé en décembre 2015 de discuter lors de ce sommet de solutions "mutuellement satisfaisantes" dans chacun des quatre domaines mentionnés dans la lettre du Premier ministre britannique du 10 novembre 2015. Le 2 février 2016, le président du Conseil, Donald Tusk, avait rendu publiques ses propositions.

A l'issue des négociations, ce dernier a déclaré que si "ce n’était peut-être pas du grand spectacle, ( …) ce qui compte, néanmoins, c’est que les leaders européens n’ont pas déserté la table des négociations, alors que quelque chose de très important était en jeu. Nous avons envoyé le signal que nous voulons tous sacrifier une partie de nos intérêts pour le bien commun, pour montrer notre unité."

Un accord juridiquement contraignant abordant quatre domaines : la compétitivité, la gouvernance économique, la souveraineté et les prestations sociales dans le cadre de la liberté de circulation

L’accord, publié dans les conclusions du Conseil européen, consiste en "une décision des chefs d'État ou de gouvernement, réunis au sein du Conseil européen, concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne". Cette décision est composée de sections répondant aux sujets de préoccupation britanniques : gouvernance économique, compétitivité, souveraineté, prestations sociales et liberté de circulation. Six déclarations, publiées en annexe, viennent étayer le contenu des dispositions.

Dans leur décision concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l'Union européenne, les chefs d’Etat et de gouvernement soulignent que leur décision est juridiquement contraignante et ne peut être modifiée ou abrogée que d'un commun accord entre les chefs d'État ou de gouvernement des États membres de l'Union européenne. Les dispositions dégagées devront être intégrés dans les futurs traités européens.

Néanmoins, ces mesures n’entreront pas en vigueur tant que le référendum britannique du 23 juin 2016 ne se sera pas tenu, puisque les conclusions stipulent que ces dispositions prendront effet "le jour où le gouvernement du Royaume-Uni informera le secrétaire général du Conseil que le Royaume-Uni a décidé de rester membre de l'Union européenne". De même, il est stipulé que si le referendum devait avoir un résultat négatif, signifiant la sortie du Royaume-Uni de l’UE, l’accord n’existerait plus.

Dans ce texte, les chefs d’Etat et de gouvernement rappellent et confirment qu’il existe différentes voies d'intégration dans l’UE, "en laissant aller de l'avant ceux qui souhaitent approfondir l'intégration, tout en respectant les droits de ceux qui ne veulent pas suivre cette voie". Cette formule était déjà inscrite dans les conclusions du Conseil européen des 26 et 27 juin 2014. Dans le cas du Royaume-Uni, il est rappelé que les traités l’autorisent, entre autres, à ne pas adopter l’euro, à ne pas participer à l’acquis de Schengen et à choisir de participer ou non à des mesures dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

Gouvernance économique : un frein d’urgence et des compétences clairement réparties

Dans la première section de la décision, consacrée à la gouvernance économique, est réaffirmée à la fois la nécessité d’approfondir l’Union économique et monétaire pour les Etats membres de la zone euro, et le fait que les mesures prises en ce sens "revêtiront un caractère facultatif pour les États membres dont la monnaie n'est pas l'euro et seront ouvertes à leur participation dans tous les domaines où cela est possible". Pour autant, les États membres qui n’y participent pas ne doivent pas entraver ce processus, qui, à l'inverse, respectera leurs droits et compétences.

Par ailleurs, la décision stipule que "les institutions de l'Union, conjointement avec les États membres, faciliteront la coexistence entre différentes perspectives au sein du cadre institutionnel unique, en veillant à la cohérence, au bon fonctionnement des mécanismes de l'Union et à l'égalité des États membres devant les traités, ainsi qu'aux conditions égales de concurrence et à l'intégrité du marché intérieur. La mention de ces "conditions égales de concurrence" était particulièrement chère au Premier ministre du Luxembourg.

Il y est également précisé que le droit de l'Union relatif à l'union bancaire s'applique uniquement aux établissements de crédit situés dans des États membres dont la monnaie est l'euro ou dans des États membres ayant conclu un accord de coopération rapprochée dans le domaine du contrôle prudentiel avec la Banque centrale européenne. De même, les mesures d'urgence et de crise destinées à préserver la stabilité financière de la zone euro n'engageront pas la responsabilité budgétaire des États membres dont la monnaie n'est pas l'euro ou, selon le cas, de ceux qui ne participent pas à l'union bancaire.

Un projet de décision du Conseil sur les dispositions particulières relatives à la bonne gestion de l'union bancaire et des conséquences d'une intégration plus poussée de la zone euro, interdit "toute discrimination entre personnes physiques ou morales fondée sur la monnaie officielle de l'État membre où elles sont établies ou, le cas échéant, sur la monnaie ayant cours légal dans cet État". Les actes juridiques liés au fonctionnement de la zone euro ne peuvent constituer ni une entrave ni une discrimination aux échanges entre les États membres, y lit-on.

Cette décision institue ce qui a été qualifié de "frein d’urgence", concernant les actes législatifs en termes de gouvernance économique, dont l'adoption est subordonnée au vote de tous les membres du Conseil. Si au moins un membre du Conseil ne participant pas à l'union bancaire indique son opposition motivée à l'adoption d'un tel acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil en discute. L'État membre concerné justifie son opposition en indiquant en quoi le projet d'acte ne respecte pas les principes énumérés dans cette section de l’accord. Le Conseil, au cours de ces délibérations, est tenu de chercher une solution satisfaisante.

Si David Cameron a obtenu que ce frein d’urgence puisse être actionné par un seul Etat, il n’a pas obtenu que cela puisse constituer un droit de veto. La décision affirme en effet : "Toute saisine de cet ordre (…) ne peut pas donner lieu à une situation qui reviendrait à autoriser un État membre à mettre son veto".

Compétitivité : un rappel des projets en cours et un appel à signer des accords commerciaux internationaux

Les chefs d’Etat et de gouvernement rappellent que pour créer de la croissance et des emplois, "l'Union doit renforcer la compétitivité", notamment par une amélioration de la réglementation, la réduction des charges administratives et des coûts de mise en conformité pesant sur les opérateurs économiques, en particulier les petites et moyennes entreprises ainsi que l’abrogation des dispositions législatives inutiles, "tout en continuant à assurer des normes élevées en matière de protection des consommateurs, des salariés, de la santé et de l'environnement".

Dans une déclaration sur un mécanisme de mise en œuvre de la subsidiarité et un mécanisme de mise en œuvre de la réduction des charges, la Commission annonce qu’elle instaurera un mécanisme destiné à analyser la législation actuelle de l'UE pour déterminer si celle-ci est conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Elle proposera par ailleurs un programme de travail d'ici la fin de 2016 et présentera ensuite chaque année un rapport au Parlement européen et au Conseil. Dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), la Commission définira des objectifs spécifiques au niveau de l'UE et au niveau national pour réduire les charges pesant sur les entreprises.

Dans sa propre déclaration, le Conseil européen précise que l'Europe doit doper sa compétitivité internationale dans tous les secteurs des services et des produits et dans des domaines clés tels que l'énergie et le marché unique numérique. Le Conseil rappelle l’accord interinstitutionnel "Mieux légiférer". Il rappelle également dans ce contexte l'importance d’un "système commercial multilatéral solide", et insiste sur la nécessité de conclure avec les pays tiers des accords bilatéraux de commerce et d'investissement qui soient ambitieux. Il se félicite de l'accord auquel est récemment parvenue l'OMC à Nairobi. "Il faut s'employer à faire avancer les négociations avec les États-Unis, le Japon et les principaux partenaires en Amérique latine, notamment le Mercosur, ainsi que dans la région Asie-Pacifique", dit-il également.

Souveraineté : La mention d’une "Union sans cesse plus étroite" n’est pas contraignante pour le Royaume-Uni

Le texte des chefs d’Etat et de gouvernement affirme qu’il est admis que, "eu égard à sa situation particulière en vertu des traités, le Royaume-Uni n'est pas tenu de prendre part à une intégration politique plus poussée dans l'Union européenne". De même, il souligne que "les références dans les traités et leurs préambules au processus de création d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ne constituent pas une base légale pour étendre la portée des dispositions des traités ou du droit dérivé de l'Union" et "ne modifient pas la délimitation des compétences de l'Union".

Le Conseil européen affirme que l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne "confirme que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre" et qu’il n’est en conséquence "pas une dérogation".  Il est toutefois aussi fait mention du fait que "les avantages d'une action collective sur des questions qui affectent la sécurité des États membres sont reconnus".

Partant du principe de subsidiarité, et en vue d’accorder davantage de pouvoirs aux Etats membres, la décision introduit un système de "carton rouge" qui doit permettre aux parlements nationaux - sous condition de recueillir le vote de plus de la moitié d'entre eux (55 %) - de stopper des projets législatifs de la Commission européenne. Cette dernière idée rompt avec le principe de la majorité qualifiée et met tous les Etats membres sur un pied d’égalité.

Prestations sociales et libre circulation : de nouvelles limitations

Dans la partie de leur décision consacrée aux prestations sociales et à la libre circulation, les chefs d’Etat et de gouvernement reconnaissent comme "légitime", la volonté d’un Etat membre de tenir compte d’une situation d’afflux des travailleurs vers des Etats membres, dans la mesure où les systèmes de sécurité sociale ne sont pas harmonisés. Ainsi, il est légitime de "prévoir, au niveau de l'Union comme au niveau national, des mesures qui, sans créer de discrimination directe ou indirecte injustifiée, permettent de limiter les flux de travailleurs d'une importance telle qu'ils ont des incidences négatives à la fois pour les États membres d'origine et pour les États membres de destination".

Certes, la libre circulation des travailleurs visée à l'article 45 du TFUE implique l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail et d'emploi, mais "ce droit peut être soumis à des limitations pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique", rappellent les chefs d’Etat et de gouvernement. Des raisons impérieuses d'intérêt général peuvent aussi être invoquées. "La promotion de l'embauche, la réduction du chômage, la protection des travailleurs vulnérables et la prévention d'un risque d'atteinte grave à l'équilibre financier des systèmes de sécurité sociale constituent des raisons d'intérêt général reconnues dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne à cette fin, fondées sur une analyse au cas par cas", disent-ils, en renvoyant à un arrêt de la CJUE du 11 novembre 2014.

Les États membres ont ainsi la possibilité de refuser l'octroi de prestations sociales à des personnes qui exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d'obtenir de l'aide sociale des États membres alors même qu'elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d'un droit de séjour. Les États membres peuvent aussi rejeter les demandes d'aide sociale qui émanent de citoyens de l'Union originaires d'autres États membres qui ne bénéficient pas d'un droit de séjour ou qui sont autorisés à séjourner sur leur territoire uniquement à des fins de recherche d'emploi, dit également la décision du Conseil européen.  

Les États membres d'accueil peuvent également prendre les mesures de restriction nécessaires pour se protéger contre des individus dont le comportement personnel est susceptible de représenter "une menace réelle et grave" pour l'ordre public ou la sécurité publique. Pour déterminer si le comportement d'un individu représente une telle menace, les États membres peuvent tenir compte du comportement que la personne concernée a eu par le passé et la menace ne doit pas toujours être imminente. "Même en l'absence de condamnation pénale antérieure, les États membres peuvent agir pour des raisons de prévention, aussi longtemps qu'elles sont liées spécifiquement à la personne concernée." La Commission précisera à l’avenir les notions de "motifs graves d'ordre public ou de sécurité publique" et de "motifs impérieux de sécurité publique".

Deux propositions de réforme

Ces dispositions sur les prestations sociales et la liberté de circulation, impliquerait la présentation de deux propositions par la Commission européenne. La première modifierait le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil afin de donner aux États membres, en ce qui concerne l'exportation des allocations familiales vers un État membre autre que celui où le travailleur réside, la possibilité d'indexer ces prestations sur les conditions qui prévalent dans l'État membre où l'enfant réside. Cela ne devrait s'appliquer qu'aux nouvelles demandes formulées par des travailleurs de l'Union dans l'État membre d'accueil. Toutefois, à partir de 2020, tous les États membres pourraient également étendre l'indexation aux demandes d'allocations familiales existantes déjà exportées par les travailleurs de l'Union. Par ailleurs, le document mentionne que la Commission n'a pas l'intention de proposer l'extension du futur système d'indexation facultative des allocations familiales à d'autres types de prestations exportables telles que les pensions de vieillesse;

La seconde proposition visant à modifier le règlement (UE) n° 492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs, doit "tenir compte de l'effet d'appel engendré par le régime de prestations liées à l'emploi mis en place dans un État", en prévoyant un mécanisme d'alerte et de sauvegarde destiné à faire face aux situations caractérisées par l'afflux d'une ampleur exceptionnelle et pendant une période prolongée de travailleurs en provenance d'autres d'États membres. En pareil cas, l’État membre devrait en informer la Commission et le Conseil.

Sur proposition de la Commission, le Conseil pourrait ainsi autoriser l’État membre à limiter l'accès des travailleurs de l'Union nouvellement arrivés aux prestations liées à l'emploi à caractère non contributif, et ce pendant une durée totale pouvant aller jusqu'à quatre ans à partir du début de l'emploi. L'autorisation aurait une durée limitée et s'appliquerait aux travailleurs de l'Union nouvellement arrivés durant une période de 7 ans. Elle pourrait ainsi barrer aux prestations liées de manière automatique aux salaires en Grande-Bretagne (les "in-work benefits") qui permettrait, selon David Cameron, à certains travailleurs migrants "de gagner jusqu'à 10 000 livres par an en crédits d'impôt", a rapporté l’Agence Europe.

Ces préoccupations britanniques concernant la libre circulation et les prestations sociales font aussi l’objet de trois déclarations. Dans la première, la Commission européenne estime que la situation britannique provient "notamment du fait qu'il n'a pas fait pleinement usage des périodes transitoires prévues dans les actes d'adhésion récents en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs" et que, confronté à une situation exceptionnelle prévu par le mécanisme de sauvegarde proposé, il serait justifié que le Royaume-Uni active le mécanisme dans l'attente légitime d'obtenir l'autorisation requise.

La deuxième déclaration a trait à l'indexation des allocations familiales exportées vers un État membre autre que celui où le travailleur réside, et précise que la Commission estime que ces conditions à l’indexation comprennent "le niveau de vie et le niveau des allocations familiales applicable dans l'État membre en question".

La troisième déclaration évoque les questions liées à l'utilisation abusive du droit de libre circulation des personnes. Il précise que la Commission veut réformer la directive 2004/38/CE afin d'exclure du champ d'application des droits de libre circulation tout ressortissant d'un pays tiers qui n'a pas préalablement séjourné de manière légale dans un État membre avant de se marier avec un citoyen de l'Union ou qui ne se marie avec un citoyen de l'Union qu'après que celui-ci a établi sa résidence dans l'État membre d'accueil.  

Des situations d’abus dans le regroupement familial de membres de la famille d'un citoyen mobile de l'Union qui sont ressortissants de pays non membres de l'UE tandis que le concept de mariage de complaisance s'étendrait aussi à un mariage contracté afin de permettre à un membre de la famille qui n'est pas ressortissant d'un État membre de bénéficier du droit de séjour.

Les commentaires

Du côté des négociateurs, le Premier ministre britannique, David Cameron, a jugé l’accord suffisant "pour recommander que le Royaume-Uni reste dans l'Union européenne, en ayant le meilleur des deux mondes". Il a motivé sa position en soulignant que son pays "sera définitivement en dehors d'une union toujours plus étroite", en dehors de l'espace Schengen et en dehors de l'euro, soit en dehors de tout "ce qui ne marche pas pour nous". Le Royaume-Uni doit continuer à faire partie de cette "Europe qui travaille pour nous, en influençant les décisions qui nous concernent dans le siège du conducteur du plus grand marché du monde et en prenant les mesures pour garder les gens en sécurité". "Ce référendum sera "le moment unique qui ne se présente qu'une fois par génération pour façonner le destin de notre pays", a-t-il souligné selon des propos rapportés par l’Agence Europe.

Le Premier ministre luxembourgeois, Xavier Bettel, s’est exprimé lors d’une conférence de presse tenue à l’issue des négociations. Il s’est montré satisfait qu’il soit fait mention de "conditions égales de concurrence" (level playing field, en anglais), dans le chapitre de l’accord dédié à la gouvernance économique. Il a souligné que le Luxembourg s’était employé à cet effet. Pour Xavier Bettel, il ne fallait pas trouver un accord " à n'importe quelle condition".

"Pour la zone euro, pour nous également, il était important qu'il n'y ait pas droit de veto de pays hors de la zone euro", a ajouté le Premier ministre, en référence au "frein d’urgence". Le Premier ministre s’est par ailleurs montré satisfait que les restrictions dans l’accès aux prestations sociales ne puissent toucher les personnes déjà présentes au Royaume-Uni qu’à partir de 2020 et non immédiatement comme le voulait David Cameron. Dans ce contexte, il a fait remarquer que les restrictions imaginées concernent des travailleurs résidant dans l’Etat membre et donc que les frontaliers en sont exclus

C’était notamment le souhait de la Pologne, dont le Premier ministre, Beata Szydlo, s'est réjouie,  d’un accord "satisfaisant" pour la Pologne et l’UE ainsi que de la cohésion et de la stabilité du groupe de Visegrad (République tchèque, Hongrie, Pologne et Slovaquie).

"Les pays qui le voudront pourront s'associer encore davantage pour porter de nouvelles ambitions pour le projet européen", a estimé le président français, François Hollande, s'exprimant pour "une Europe différenciée", mais qui ne soit pas un "self-service".

Pour le Premier ministre belge, Charles Michel, le sommet européen a aussi consacré "l'Europe à deux vitesses (qui) n'est pas une Europe à la carte". "Ceux qui veulent jouer un rôle de locomotive doivent pouvoir le faire", a-t-il souligné.

Pour la chancelière allemande, Angela Merkel, le Conseil européen a "fait preuve de souplesse". "Une union toujours plus étroite n'est pas l'objectif du Royaume-Uni. Je vois les choses tout à fait différemment", a-t-elle dit, à l'issue de la réunion.

Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a quant à lui qualifié l'accord de "juste pour le Royaume-Uni, pour les autres États membres et pour l'UE", de "juridiquement solide" et qui respecte "les principes de base" de l'UE.

L’avis des eurodéputés

Dans la mise en œuvre des changements que cet accord obtenu au Conseil européen implique, le Parlement européen sera codécideur dans ses domaines de compétence, notamment les questions de politique sociale.

Le groupe Socialistes & Démocrates (S&D) le rappelle, par la voix de Gianni Pitella. "Nous jouerons pleinement notre rôle de co-législateur et nous surveillerons de près le processus de mise en œuvre de l’accord final, particulièrement pour ce qui touche à la dimension sociale”, prévient-il. Gianni Pittella considère que l’accord trouvé est un "compromis décent". Il était crucial que les principes européens ne soient pas violés. "Aucun droit de veto sur une Union toujours plus étroite ou sur la gouvernance économique, n’aurait été acceptable", a-t-il dit.

De son côté, Manfred Weber, du PPE, a salué "un accord préliminaire juste". Mais il a lui aussi prévenu que les eurodéputés feront leur travail. "Le PPE va regarder l'accord dans le détail. En concluant cet accord, notre but était une Europe meilleure. Les Etats membres ont prouvé qu’ils peuvent agir ensemble et trouver des solutions;"

Pour le groupe politique ECR, auquel appartient le parti conservateur de David Cameron, Syed Kamall a estimé que "David Cameron a négocié des changements qui ne regardent pas seulement le Royaume-Uni, mais constitue une réforme européenne, avec le pouvoir pour les parlements nationaux de bloquer des propositions de l’UE et un engagement plus fort pour ouvrier les marchés, des échanges plus libres et moins de bureaucratie". "A long terme, toute l’UE profitera de cet accord", pense-t-il.

Nigel Farage membre du groupe eurosceptique EFD au Parlement européen et un des futurs leaders de la campagne pour le Non au referendum du 23 juin 2016, a déclaré : "Plus je regarde l’UE – nous avons une crise monétaire qui sépare nord et sud, une crise migratoire qui pousse à construire des murs en Autriche et en Hongrie – Schengen ne marche pas, rien ne marche. Elle est en crise permanente. L’UE est comme un bâtiment en flammes, mais il y a une sortie de secours, et je propose de l’emprunter le 23 juin."

Le président du groupe ALDE, en charge pour le Parlement de la renégociation du statut du Royaume-Uni dans l’UE, Guy Verhofstadt a estimé pour sa part que "cet accord indique clairement que le Royaume-Uni n'est plus impliqué dans une Union toujours plus étroite ni dans davantage d'intégration politique, tout en assurant que les pays qui veulent plus d'intégration peuvent le faire. Le Royaume-Uni aura un statut spécial, dans la loi européenne, c'est historique ! Je n'ai pas de doute que c'est le meilleur accord que David Cameron pouvait espérer et le dernier qui puisse être proposé. Le Parlement européen doit désormais regarder de près le besoin d'un changement de traité, de telle sorte que ces réformes et d'autres puissent être adoptées. L'Europe a besoin d'un changement de traité pour approfondir l'Union et lui donner les instruments dont elle a besoin pour faire face à de multiples crises."