Le 20 janvier 2012, le groupe déi gréng demandait de mettre à l'ordre du jour de la séance plénière de la Chambre des députés du 26 janvier 2012 une discussion sur "la position du gouvernement luxembourgeois à l’égard du Traité international sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire". 

Le Premier ministre et président de l’Eurogroupe Jean-Claude Juncker est donc venu devant les parlementaires réunis en plénière, à l’issue d’un long débat sur l’index, faire une déclaration gouvernementale sur le sujet, qui fut suivie d’un débat. "Nous voulons connaître la position que défendra le gouvernement le 30 janvier, et faire entendre notre opinion en amont", avait expliqué le chef de file des gréng, François Bausch, juste avant que ne commence la discussion sur ce traité qui peut avoir selon lui des "conséquences colossales" en termes d’économie et d’emploi.

Il a aussi été question de l’introduction d’une taxe sur les transactions financières (TTF), un sujet qui fait l’objet d’une contribution distincte sur Europaforum.lu.

La déclaration

Jean-Claude Juncker a donc rappelé que le traité international en question fait suite au Conseil européen du 9 décembre 2011, et aux travaux menés par le groupe de travail dirigé par Georges Heinrich, directeur du Trésor au Ministère des Finances luxembourgeois. Le 23 janvier 2012, les ministres des Finances de l’UE en ont aussi discuté à leur tour, sous la présidence de Jean-Claude Juncker. Pour autant, la version définitive n’est pas encore sur la table, a précisé le Premier ministre.

Le projet de traité en question comprend à ce stade 24 considérants et 17 articles, et, même s’il reste "petit" en comparaison du traité de Lisbonne par exemple, il s’agit d’un traité important, mais aussi "exceptionnel" : la Grande-Bretagne ayant pris ses distances, le texte sera un traité intergouvernemental signé entre, a priori, 26 Etats membres de l’UE, a rappelé Jean-Claude Juncker. Le Premier ministre n’a pas exclu que le traité ne fasse l’objet de referenda en Irlande et en République tchèque.

L’article 1 définit les objectifs de ce traité, qui sont de renforcer la discipline budgétaire dans la zone euro et dans l’UE, de renforcer la coordination des politiques économiques, d’améliorer la gouvernance de la zone euro, mais aussi de créer de la croissance durable en favorisant l’emploi et la cohésion sociale.

L’article 2 affirme le plein respect des traités européens par ce traité.

L’article 3, qui est un de ceux qui a le plus de "substance" selon les termes du Premier ministre, fixe la fameuse "règle d’or budgétaire", à savoir que l’objectif des politiques budgétaires pour les prochaines années est de d’amener les budgets à l’équilibre, voie à être excédentaires.

Le texte rappelle aussi les objectifs à moyen terme fixés par le pacte de stabilité et de croissance. Mais il va plus loin en portant la limite du déficit structurel autorisé à 0,5 % du PIB au lieu de 1 % actuellement. On ne tient pas compte des éléments conjoncturels dans le calcul de ce déficit structurel, à ne pas confondre avec le déficit nominal, a précisé le Premier ministre.

Des circonstances exceptionnelles sont cependant prévues, comme par exemple une catastrophe naturelle, ou même les conséquences financières d’un événement sur lequel le gouvernement n’a pas prise.

L’article 3 précise aussi que les pays dont la dette publique est inférieure à 60 % du PIB peuvent avoir un déficit structurel de 1 %, sauf en cas de menaces à moyen et long terme sur leur budget, ce qu’on appelle en anglais "implicit liabilities", et parmi lesquelles on compte par exemple le système de pension luxembourgeois.

Si un pays ne respecte pas ses objectifs à moyen terme, cela pourra conduire à des sanctions quasi-automatiques, voire automatiques.

Luxembourg a comme objectif à moyen terme un excédent budgétaire de 0,5 %, mais la Commission recommande, au vu notamment des problèmes liés au financement du système de pension, de porter cet excédent à 1,5 ou 2 %. Un sujet qui est discuté actuellement avec la Commission.

Le texte indique que ces règles doivent être intégrées dans le droit national, de préférence dans un texte constitutionnel ou un texte équivalent. Il est aussi indiqué que la CJUE peut vérifier la traduction en droit national de cette règle, et non son application.

Comme l'avait annoncé le Premier ministre à la Chambre en décembre, le Luxembourg a clairement dit que cette règle ne serait pas introduite dans sa Constitution, car ce serait contraire à sa philosophie, mais aussi parce que le principe de voir des gouvernements dire aux autres ce qu’ils doivent inscrire dans leur Constitution l’a un peu gêné, comme il l’a concédé. C’est une loi  d’approbation votée avec une majorité des deux tiers qui inscrira ce texte dans le droit luxembourgeois, tandis qu’une loi ordinaire prévoira les mesures correctives en cas de dépassement des objectifs à moyen terme.

L’article 4 précise que les pays qui ont une dette publique de plus de 60 % de leur PIB doivent la réduire chaque année de 20 %, une disposition qui ne concerne pas le Luxembourg.

L’article 5 concerne les pays qui connaissent une procédure de déficit excessif, qui vont devoir établir un programme de partenariat budgétaire et économique avec la Commission européenne et les autres pays membres de l’Eurogroupe.

Une nouvelle règle est par ailleurs introduite pour constater le déficit excessif d’un pays : pour s’opposer à une proposition de la Commission en la matière, la majorité qualifiée inversée sera requise au Conseil. Un sujet sur lequel le Luxembourg et les pays du Benelux ont eu une rude bataille à mener, l’objectif étant d’éviter que les grands pays ne puissent s’allier pour éviter d’être mis en procédure de déficit excessif par leurs pairs. "Il s’agit là d’un engagement politique des pays signataires", a nuancé cependant Jean-Claude Juncker, dans la mesure où cette procédure n’est pas prévue par les traités.

Le projet de traité prévoit aussi la possibilité d’utiliser la coopération renforcée dans certains domaines relevant de la coordination renforcée des politiques économiques. "Nous avons veillé à ce que cela se fasse selon les règles prévues par les traités", a précisé Jean-Claude Juncker pour éviter de mettre en place un deuxième mécanisme de coopération renforcée parallèle à celui qui existe.

Le texte contiendra aussi des dispositions concernant l’implication des parlements nationaux dans la mise en œuvre de ce traité. Jean-Claude Juncker défend l’idée que les parlements décident eux-mêmes de qui sera représenté, plutôt que d’imposer que ce soient les représentants des commissions en charge du budget ou les présidents, comme c’est prévu à ce stade des négociations.

L’entrée en vigueur du traité est prévue dès que 12 États membres l’auront ratifié, en vertu des règles qui prévalent dans le droit international pour les traités intergouvernementaux. "J’aurais préféré qu’il entre en vigueur une fois que tous les États membres de la zone euro l’auront signé", a confié Jean-Claude Juncker, pour éviter qu’il ne s’applique au début qu’aux quelques États de bonne volonté qui l’auront ratifié les premiers, mais l’avantage de cette solution est aussi d’éviter que tout soit bloqué par un seul pays. "Mais c’est à double tranchant", a mis en garde le Premier ministre.

L’article 17 prévoit que les dispositions de ce traité international seront intégrées aux traités dans un délai de cinq ans. "C’est important à nos yeux", a insisté le Premier ministre, qui a évoqué un vice de construction qu’il convient de corriger au plus vite, car il s’agit d’éviter de créer une ligne de fracture entre les États membres.

Ce traité va résoudre une partie du problème, a souligné Jean-Claude Juncker pour qui il convient de consolider les budgets, - une option sans alternative selon lui, - mais en épargnant la croissance, en veillant à la favoriser. Pour Jean-Claude Juncker, la consolidation budgétaire doit être nationale, et la politique en faveur de la croissance européenne.

Le Conseil informel du lundi 30 janvier 2012 va s’occuper de croissance et d’emploi, a indiqué Jean-Claude Juncker, qui a aussi souligné que ces sujets ne seraient pas oubliés au Conseil européen du mois de mars prochain.

Le traité prend son sens avec le traité ESM, qui conditionne l’accès aux aides qu’il permet à une ratification du traité international, a conclu Jean-Claude Juncker avant d’annoncer son retour devant la Chambre deux semaines plus tard pour présenter les résultats du Conseil informel du 30 janvier 2012.

Le débat

Norbert Haupert, qui a ouvert, au nom du CSV, le débat qui s’est ensuivi, a émis, plutôt que de se prononcer sur des discussions "très techniques sur lesquelles il est difficile de se prononcer", des considérations générales sur la crise et sur ce nouveau traité qui, s’il a le mérite de donner l’orientation à suivre pour une sortie de crise, ne donne en revanche pas de réponse à une question essentielle, qui est de savoir quelle est la stratégie d’investissement de l’UE pour stimuler la croissance. Le député CSV juge aussi nécessaire d’introduire, parallèlement à la mise en œuvre de ce traité, des eurobonds pour permettre aux États membres de se refinancer.

Claude Meisch, qui s’exprimait au nom de la DP, a émis à nouveau ses regrets à l’idée que ce traité n’ait pu trouver l’accord que de 26 États membres. Pour autant, l’objectif, qui est de montrer que l’UE est capable d’agir et a la volonté politique de ce faire, est saluable, tout autant d'ailleurs que le fait que les efforts faits pour aider les pays en difficulté vont désormais faire l’objet d’un cadre réglementaire clair et précis. Un certain nombre de points mériteraient sans doute discussion selon lui, mais Claude Meisch est conscient que ce projet de texte est déjà le fruit de compromis. De nouveaux objectifs de convergence ont été fixés, constate le député, mais il convient à ses yeux de voir comment les tenir à l’avenir, et ce notamment au Luxembourg, qui est dans une situation très particulière.

Pour Claude Meisch aussi, il manque à ce traité un volet croissance. Claude Meisch a voulu montrer l’ouverture d’esprit de son parti, la DP, en cette période de grandes incertitudes : "il faut réfléchir à toutes les pistes qui peuvent conduire à plus d’Europe et à une meilleure Europe", a-t-il lancé, regrettant qu’il ne soit pour le moment pas question d’introduire des eurobonds. Mais il convient à un moment donné, c’est une question de crédibilité selon lui, d’arrêter la liste des instruments à disposition pour faire face à la crise.

Le député socialiste Ben Fayot regrette que l’Europe, quand elle devrait être unie face à une crise de la dette profonde qui est en train de devenir à la fois économique et sociale et risque de conduire à une crise du projet européen, apparaisse divisée par les intérêts nationaux. Mais il rappelle aussi que la crise trouve son origine principalement dans la domination des grands opérateurs des marchés financiers, qui gagnent d’ailleurs beaucoup d’argent avec la crise, et, qu’au-delà de ce traité, il convient d’arrêter de croire à l’autorégulation des marchés.

Ce traité veut satisfaire les marchés avec l’espoir de les calmer en renforçant la discipline budgétaire, et il affaiblit les structures institutionnelles communautaires, déplore Ben Fayot qui se demande par ailleurs comment ce texte sera intégré dans les traités d’ici cinq ans dans la mesure où il ne concerne que 26 des 27 États membres de l’UE. Ne faudrait-il pas pour cela modifier les traités, ce que nous ne pouvons nous permettre trop souvent ?, s’interroge ainsi le député.

Pour ce qui est de l’intégration du traité international dans les traités européens, lui a répondu Jean-Claude Juncker à la fin du débat, il s’agira d’en transcrire la substance, même s’il faudra aussi arriver à introduire la question de la majorité qualifiée renversée.

Ben Fayot s’est prononcé pour la mise en place d’instruments visant à sortir solidairement de la crise, comme par exemple les euro-bonds ou une taxe sur les transactions financières.

Ben Fayot a ensuite soulevé la question de l’impact de ce traité sur la procédure budgétaire au Luxembourg. La Chambre ne peut et ne veut pas renoncer à ses prérogatives en matière de budget, a prévenu le député. Par ailleurs, si la nécessité de l’équilibre budgétaire est inscrite dans une loi spéciale, il faut aussi inscrire dans ce même texte la nécessité de justice et de cohésion sociales, a exigé le député socialiste.

Pour ce qui est de la conférence des parlements prévue dans le traité, Ben Fayot a souligné l’importance qu’il y a à en fixer le périmètre et la mission, pour éviter que cela ne soit qu’une conférence de plus sur les questions de politiques financières. S’il juge que ce traité peut aider les pays à maîtriser leurs budgets, Ben Fayot estime cependant que ce traité ne saurait suffire pour l’avenir.

Jean-Claude Juncker est lui aussi d’avis qu’il est indispensable de définir le rôle du Parlement européen et des parlements nationaux, mais il trouve que ce serait bien que les parlements soient impliqués non seulement dans l’approbation de la loi sur la règle budgétaire, mais aussi sur les recommandations que fera la Commission, notamment en matière de sanctions

François Bausch, qui avait sollicité ce débat au nom du groupe déi gréng, voulait entendre la position du gouvernement car il a constaté ces dernières semaines que les différents ministres avaient exprimé sur ce projet de traités des positions différentes. "Il serait bon pour notre pays que le gouvernement défende, dans cette discussion des plus importantes, une position claire", juge François Bausch.

Le chef de file des Verts a fait part, une fois de plus, de ses doutes quant au fait que ce traité n’aille dans la mauvaise direction en ne considérant qu’une seule facette de la crise, à savoir la certes nécessaire consolidation budgétaire. La règle d’or, c’est bien, mais il faut aussi se préoccuper des recettes, juge en effet le député écologiste qui plaide pour une harmonisation des politiques fiscales.

Pour sortir de la crise, il faut plus de solidarité, juge François Bausch, et cela vaut à ses yeux tant pour les pays entre eux qu’au niveau de la société. Par ailleurs il appelle de ses vœux un pacte de croissance qui créerait de l’emploi et résoudrait nombre de problèmes environnementaux et énergétiques. En bref, prévient François Bausch, son groupe parlementaire va regarder très précisément le texte de ce traité, mais aussi les décisions qui seront prises par ailleurs pour éviter que la crise ne soit aggravée par une politique se limitant à l’austérité.

Fernand Kartheiser, qui a d’emblée promis que l’ADR, dont il représentait la position, tiendrait une conférence de presse dès qu’il aurait en main le texte du projet de traité, a lui aussi pointé les divergences de vues apparues dans les déclarations de différents membres du gouvernement. "Cela montre que les choses sont plus complexes que le Premier ministre ne nous les a présentées", s’inquiète le député. Fernand Kartheiser s’interroge surtout sur le fait que la CJUE, mais aussi la Commission, seraient compétentes dans le cadre d’un traité intergouvernemental. De façon plus générale, le député d’opposition s’inquiète de voir le cadre règlementaire se complexifier toujours plus, ce qui n’est à ses yeux pas dans l’intérêt général de l’UE. Il s’inquiète aussi des problèmes qui se poseraient si tous les signataires ne ratifient pas le texte. Au fond, c’est la nécessité même du traité international que remet en cause Fernand Kartheiser qui jugerait plus simple d’appliquer réellement les critères de Maastricht déjà établis.

Pour ce qui est des compétences de la CJUE, Jean-Claude Juncker reconnaît que les questions soulevées par Fernand Kartheiser se sont bien posées pendant les négociations d’ailleurs menées à 27. S’il rappelle que les traités prévoient que tout État membre de l’UE peut la saisir s’il estime qu’un autre État membre ne remplit pas ses obligations, il souligne aussi qu’en vertu du droit international, les signataires d’un traité intergouvernemental peuvent choisir la juridiction compétente pour trancher tout litige lié à l’application du traité. "Je pense que c’est conforme avec le droit européen et le droit international", conclut Jean-Claude Juncker. Les discussions sur la compétence de la Commission pour saisir la CJUE contre un État signataire sont encore en cours, une possibilité à laquelle ne s’oppose pas fondamentalement Jean-Claude Juncker, tout en étant conscient qu’elle peut poser des problèmes juridiques.

Serge Urbany (Déi Lénk) fait le constat amer que les États membres n’ont plus les moyens et sont dépendants des marchés financiers, ce qui limite leur champ d’action, mais aussi celui de la démocratie. Le député a marqué son opposition à un traité qui vise à imposer l’austérité, mais aussi à la majorité qualifiée renversée qu’il prévoit. Le député a soulevé au sujet du traité nombre de questions, comme les droits du Parlement européen, mais aussi la souveraineté budgétaire des parlements nationaux, ou encore la procédure qui sera choisie pour ratifier le texte : sera-t-il discuté au parlement, y aura-t-il un référendum ?

J’ai veillé à ce que le Parlement européen soit impliqué dans les négociations, a rappelé Jean-Claude Juncker en réponse à Serge Urbany, en soulignant l’importance qu’il accorde au rôle de cette institution.