Le Parlement européen a fait siennes les sévères critiques des eurodéputés à l’encontre du travail de la "troïka" (Commission européenne, BCE et FMI) en adoptant deux résolutions non législatives lors de sa séance plénière du 13 mars 2014 qui concluent le travail d’enquête du Parlement débuté le 18 octobre 2013 à l’initiative de sa la commission des affaires économiques (ECON).

Si les eurodéputés ont jugé que la troïka avait bien "aidé" quatre pays de l'UE à sortir de la crise et "empêché que la situation ne se dégrade", des "failles dans la manière de travailler de la troïka ont freiné le sentiment d'appartenance des citoyens face aux réformes économiques et ont affaibli la transparence et le principe de responsabilité", lit-on dans le premier rapport, préparé par Othmar Karas (PPE, AT) et Liem Hoang-Ngoc (S&D, FR) au sein de la commission ECON et qui a été approuvé par 448 voix pour, 140 contre, et 27 abstentions.

Les eurodéputés luxembourgeois du PPE (Georges Bach, Frank Engel et Astrid Lulling), celui du S&D (Robert Goebbels) et le représentant des Verts/ALE (Claude Turmes) ont voté en faveur du texte. Le libéral luxembourgeois Charles Goerens a pour sa part voté contre.

La résolution de la commission de l'emploi et des affaires sociales (EMPL) du Parlement, préparée par Alejandro Cercas (S&D, ES), déplore pour sa part les impacts négatifs des politiques d’ajustement imposées par la troïka sur l’emploi et les politiques sociales des Etats sous assistance, "en ne tenant aucun compte de la position du Parlement européen" qui a été "entièrement tenu à l'écart", estimant que "l'absence des institutions européennes et de mécanismes financiers européens ont conduit à improviser les programmes, ce qui s'est traduit par des accords financiers et institutionnels conclus en dehors de la méthode communautaire". Elle a été approuvée par 408 voix contre 135, et 63 abstentions.

Les eurodéputés luxembourgeois Georges Bach (PPE), Robert Goebbels (S&D), Charles Georens (ALDE) et Claude Turmes (Verts/ALE) ont voté pour le rapport. Frank Engel (PPE) et Astrid Lulling (PPE) se sont en revanche abstenus.

La résolution de la commission ECON

Le rapport, qui avait été adopté par 31 voix pour, 10 voix contre et 2 abstentions en commission ECON le 28 février 2014, reconnaît que la troïka a permis d’éviter un défaut de paiement à court terme et que ses défis étaient "immenses". Les eurodéputés regrettent toutefois que les institutions européennes soient le bouc émissaire des effets négatifs des réformes car ce sont les ministres des Finances, agissant notamment au sein du Conseil ECOFIN et de l'Eurogroupe, qui doivent endosser la responsabilité politique de telles mesures.

Un système construit sur des bases peu solides

Le rapport d'enquête donne une image "accablante", selon les termes mêmes du communiqué du service de presse du Parlement, de l'organisation de la troïka. "La présence de trois institutions indépendantes membres de la Troïka, entre lesquelles les responsabilités sont partagées de manière inégale, dont les mandats, les méthodes de négociation et la structure décisionnelle sont différents, et qui présentent différents niveaux de responsabilité, a mené à un manque de contrôles adéquats et de responsabilité démocratique de la Troïka dans son ensemble", affirme en effet le rapport.

Les eurodéputés estiment notamment que les parlements nationaux ont trop souvent été tenus à l'écart et que lorsqu'ils ont été consultés, "ils ont dû choisir entre un éventuel défaut de paiement de leur dette ou un protocole d'accord négocié entre la Troïka et les autorités nationales", précise le rapport. Le texte ajoute que des lignes directrices européennes devraient être établies pour garantir un contrôle démocratique adéquat de telles mesures.

Une approche "unique" contestée

La Troïka est également critiquée pour son approche "unique pour tous", qui n’a pas pris en considération les circonstances différentes des pays, et pour son incapacité à adapter ses solutions politiques lorsqu'elles se sont révélées inefficaces ou basées sur des suppositions erronées, par exemple lorsque les perspectives de croissance ne se sont pas matérialisées ou que les multiplicateurs fiscaux sont apparus plus importants que prévu.

Le Parlement déplore ainsi que, "trop souvent, l'équilibre des répercussions économiques et sociales des mesures prescrites n'ait pas été pleinement pris en compte dans l'approche unique adoptée pour gérer la crise", y lit-on.

Les ministres des Finances aussi "responsables politiquement"

Par ailleurs, les ministres des Finances de l'UE, en particulier dans l'Eurogroupe, sont également pointés du doigt pour ne pas avoir donné d'éléments politiques clairs et logiques à la Commission européenne concernant les objectifs recherchés en échange de l'aide financière.

Le rapport précise notamment que le Parlement "note avec préoccupation que l'ancien président de l'Eurogroupe [Jean-Claude Juncker, NDLR] a admis, devant le Parlement européen, que l'Eurogroupe avait approuvé les recommandations de la troïka sans examiner en profondeur leurs implications politiques précises", estimant que cet "aveu jette une lumière inquiétante sur l'imprécision des rôles de 'conseil technique' et d''agence de l'Eurogroupe' confiés à la Commission et à la BCE dans le cadre de la conception, de la mise en œuvre et de l'évaluation des programmes d'assistance".

Les eurodéputés déplorent à ce sujet que le Conseil et l'Eurogroupe n'aient pas délivré à la Commission des mandats précis et assortis d'une responsabilité spécifique. L'Eurogroupe, qui prend les décisions finales sur l'aide financière et la conditionnalité, est dès lors instamment invité à endosser sa responsabilité politique pour les programmes de renflouement.

Un "conflit d'intérêts potentiel au sein de la Commission"

La Commission n’est cependant pas épargnée par le rapport. Celui-ci "déclare l'existence d'un conflit d'intérêts potentiel au sein de la Commission entre son rôle dans la troïka et sa responsabilité de gardienne des traités et de l'acquis communautaire, notamment dans des domaines tels que la concurrence, les aides d'État et la cohésion sociale, ainsi que les politiques sociales et salariales des États membres, secteur dans lequel la Commission n'a pas de compétence, et le respect de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne". Et les eurodéputés de souligner "que cette situation ne correspond aucunement au rôle normal de la Commission, consistant à être un acteur indépendant qui protège les intérêts de l'UE et assure la mise en œuvre des règles de l'Union eu égard aux limites définies dans les traités".

Besoin de "règles de procédures claires" à court terme

Dans un premier temps, le rapport demande des règles de procédure claires, contraignantes et transparentes pour les interactions avec les institutions de la troïka ainsi qu'une réglementation de la distribution des tâches en son sein. Une stratégie de communication améliorée est une "priorité absolue", souligne le texte.

Les programmes d'ajustement devraient également être accompagnés d'un "plan B" dans le cas où les suppositions de départ se révèlent fausses. Le protocole d'accord qui étaye tous les programmes devra davantage refléter les dimensions sociales et de l'emploi, afin qu'elles ne soient pas sacrifiées inutilement comme ce fut parfois le cas dans le passé.

Chaque pays placé sous un programme devrait bénéficier d'un "groupe de travail sur la croissance" pour garantir que les coupes budgétaires soient accompagnées de mesures en faveur de la croissance. Finalement, les partenaires sociaux et les parlements nationaux devraient être davantage impliqués. L’implication du Parlement européen est jugée nécessaire pour assurer les principes fondamentaux de responsabilité démocratique et d’appropriation au niveau national.

Pour une "révision radicale" de la troïka et un Fonds monétaire européen

Le rapport recommande une révision radicale de l'organisation institutionnelle de la troïka: le FMI serait uniquement impliqué en cas d'extrême nécessité, la BCE serait présente en tant qu'observateur silencieux, et le rôle de la Commission européenne serait endossé par un "Fonds monétaire européen" (FME).

Les députés demandent en effet la création "sur la base du droit de l'Union, d'un Fonds monétaire européen (FME) qui relèverait de la méthode communautaire". Ce FME "devrait associer les moyens financiers du MES destinés à soutenir les pays confrontés à des problèmes de balance des paiements ou d'insolvabilité de l’État et les ressources et l'expérience que la Commission a acquises ces dernières années dans ce domaine". Selon le rapport, "un tel cadre éviterait les éventuels conflits d'intérêts inhérents à la fonction exercée actuellement par la Commission en tant qu'agent de l'Eurogroupe et à son rôle beaucoup plus général de 'gardienne du traité'".

Le Parlement estime en outre "que le MES devrait être soumis aux normes démocratiques les plus strictes en matière de légitimité et d'obligation de rendre des comptes [car] un tel cadre assurerait la transparence du processus décisionnel et que toutes les institutions impliquées seraient ainsi pleinement responsables et redevables de leurs actions", poursuit le rapport. La Commission européenne devrait présenter, d'ici la fin de l'année, une proposition pour la création d'un FME, demandent les députés.

La résolution de la commission EMPL

Le rapport sur l'emploi et les aspects sociaux du rôle et des opérations de la troïka dans les pays du programme de la zone euro, qui avait été adopté en commission EMPL par 27 voix pour, 7 contre et aucune abstention, constate "en particulier les mesures des programmes d'ajustement économique adoptées en réponse à la situation de la Grèce (mai 2010 et mars 2012), de l'Irlande (décembre 2010), du Portugal (mai 2011) et de Chypre (juin 2013) qui ont eu des répercussions directes et indirectes sur le niveau d'emploi et sur les conditions de vie de nombreuses personnes".

Absence d'évaluation sur les conséquences sociales

Outre la tenue à l’écart du Parlement européen des différentes phases des programmes, à savoir la phase préparatoire, qui s'est traduite "par des accords financiers et institutionnels conclus en dehors de la méthode communautaire", les députés déplorent surtout "que les programmes en question aient été élaborés sans disposer des moyens suffisants pour évaluer leurs répercussions par des études d'impact ou une coordination avec le comité de l'emploi, le comité de la protection sociale, le Conseil emploi, politique sociale, santé et consommateurs (EPSCO) ou le commissaire chargé de l'emploi et des affaires sociales". Ils regrettent en outre que les "conditions imposées en échange de l'assistance financière aient menacé la réalisation des objectifs sociaux de l'Union" dans les États membres concernés.

Recommandations à la Commission : face à ces constats et à la dégradation de l’emploi et à la disparition de PME, cause majeure de la faible reprise dans ces pays et face aussi à l’appauvrissement et à l’exclusion sociale en hausse dans les États membres visés, les députés invitent la Commission à réaliser une étude détaillée des conséquences économiques et sociales de la crise et des programmes d'ajustement mis en œuvre pour y remédier dans les quatre pays concernés, afin d'en appréhender avec précision les effets à court et à long terme sur l'emploi et les systèmes de protection sociale, ainsi que sur l'acquis social européen.

L'UE appelée à aider les Etats pour "rétablir les normes de protection sociale"

Ils invitent également l'Union européenne, compte tenu des sacrifices consentis par ces pays, à apporter son aide, au terme de l'évaluation et en mobilisant des ressources financières suffisantes le cas échéant, au rétablissement des normes de protection sociale, à la relance de la lutte contre la pauvreté, aux services éducatifs, notamment ceux visant les enfants présentant des besoins particuliers et les personnes en situation de handicap.

Les députés exigent en particulier le respect des obligations juridiques nées des traités et de la charte des droits fondamentaux, dès lors que le non-respect de celles-ci constitue une violation du droit primaire de l'Union européenne.

Accorder la même attention aux déséquilibres sociaux qu'aux déséquilibres économiques

Ils demandent à la troïka et aux États membres concernés de mettre un terme aux programmes dès que possible et d'introduire des mécanismes de gestion de crise qui permettraient à l'ensemble des institutions de l'Union, y compris le Parlement, d'atteindre les objectifs sociaux et de mettre en place les politiques associées – dont celles ayant trait aux droits individuels et collectifs des personnes les plus exposées au risque d'exclusion sociale – visés dans les traités et inscrits dans les accords conclus avec les partenaires sociaux ou dans d'autres obligations contractées à l'échelle internationale.

Les eurodéputés invitent encore en particulier la Commission et le Conseil à prêter aux déséquilibres sociaux et à la lutte contre ceux-ci la même attention que celle qu'ils accordent aux déséquilibres macroéconomiques, et à faire en sorte que les mesures d'ajustement poursuivent un objectif de justice sociale. De même, ils recommandent à la Commission et aux États membres de ne pas considérer les dépenses en matière de santé publique et d'éducation comme étant susceptibles de faire l'objet de coupes, mais comme des investissements publics dans l'avenir du pays.

Les débats

Le PPE

Lors des débats en séance plénière qui se sont déroulés la veille du vote des deux résolutions, la veille, le co-rapporteur autrichien de la commission ECON, Othmar Karas (PPE), s’était félicité que le rapport ait permis, au-delà des "dangers de l'idéologie et de la récrimination mutuelle" de "réaliser une évaluation objective des mesures à court, moyen et long terme".

Il a rappelé que "l'Union n’était institutionnellement, juridiquement, politiquement et financièrement pas préparée à une telle crise. La seule institution qui a été capable d’agir était le Fonds monétaire international. Il n'y avait donc pas de fondement dans le droit primaire et, par conséquent, pas d'alternative à une solution intergouvernementale de la troïka", a-t-il affirmé.

"Les principaux objectifs de ces programmes étaient à éviter un défaut désordonné par plusieurs États membres, et pour éviter un éclatement de la zone euro. Ces deux objectifs principaux ont été atteints", a-t-il poursuivi, appelant à se concentrer sur l'avenir et le moyen terme et la mise en place de nouvelles règles de procédure telles que prévues par la résolution.

Le S&D

L’autre co-rapporteur, le Français Liem Hoang Ngoc (S&D), a rappelé que l'action de la troïka suscitait au moins deux types d'interrogations.

Le député a noté qu’aucun contrôle démocratique des propositions faites aux Etats n’avait eu lieu. "Au sein même de la troïka, les désaccords manifestes entre le FMI, la BCE et la Commission n'ont fait l'objet de délibérations dans aucune instance démocratique de l'Union. Le Parlement européen n'a jamais été consulté. C'est au sein de l'Eurogroupe, instance informelle où la voix prédominante de l'Allemagne prime, que les décisions les plus importantes furent prises. Par ailleurs, la base légale de la participation de la Commission et de la BCE à une structure intergouvernementale telle que la troïka fait débat si l'on se réfère au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. La BCE a notamment outrepassé ses prérogatives en imposant ses vues en matière de politique budgétaire et de restructuration des secteurs bancaires irlandais, chypriote et grec. La Commission n'a pas toujours été gardienne de l'acquis de l'Union, notamment à Chypre, en fermant les yeux sur la proposition faite par l'Eurogroupe de taxer les dépôts inférieurs à 100 000 euros", a-t-il expliqué.

Selon le député socialiste, "cette absence de légitimité est d'autant plus grave que les politiques imposées, le pistolet sur la tempe, aux gouvernements et aux parlements nationaux font l'objet de nombreuses controverses".

Celui-ci a notamment cité le fait que la dette grecque aurait pu être restructurée immédiatement pour éviter l'impact récessif d'une austérité budgétaire trop brutale. "Telle était la position du FMI, qui avait révisé à la hausse ses estimations du multiplicateur budgétaire et qui privilégiait plutôt une dévaluation interne". Deuxième erreur selon lui, "la BCE a dégainé son bazooka – le programme OMT –, sans doute trop tardivement, seulement en septembre 2012. Mis sur pied plus tôt, ce programme aurait peut-être évité la contagion du Portugal et de Chypre". Troisièmement, "la combinaison d'une austérité budgétaire sévère et d'une dévaluation interne, c'est-à-dire d'une baisse des salaires, a tué la demande et plongé la Grèce et le Portugal dans une récession durable". Enfin et quatrièmement, le plan de sauvetage du secteur bancaire irlandais, qui s'est élevé à près de 30 % du PIB, a pesé quasi exclusivement sur le contribuable et a préservé les intérêts des détenteurs seniors d'obligations bancaires.

Les libéraux

S’exprimant au nom du groupe ALDE, Nils Torvalds (Suédois), avait pour sa part noté que s'il ne fallait pas s'en prendre à l'ambulance, "la lutte contre la crise" avait mis l'économie dans "le siège du conducteur. Cela a conduit à de graves lacunes dans d'autres domaines, principalement les soins de santé" ou le système de retraites pourtant jugés "profondément nécessaires".

Les Verts

Le Belge Philippe Lamberts, au nom du groupe Verts/ALE s’est interrogé sur le prix payé pour sauver l'Union économique et monétaire. "Le prix", a-t-il dit, "c'est la croissance. La croissance de la dette, publique et privée, la croissance des inégalités, la croissance du chômage, la croissance de l'émigration, la croissance de la pauvreté et de la précarité, la croissance de la mortalité infantile. Plusieurs millions de Grecs n'ont plus, aujourd'hui, accès aux soins de santé".

Selon lui, si la crise résulte d'un niveau de dette irresponsable, "c'est aussi bien une dette publique irresponsable en Grèce qu'une dette privée irresponsable dans les pays de la bulle financière et immobilière que sont l'Espagne et l'Irlande. Il n'y a pas d'endettement irresponsable sans qu'il y ait, d'un côté de la table, des emprunteurs irresponsables et, de l'autre, des prêteurs irresponsables. Or, la troïka a systématiquement favorisé la protection des créanciers contre les débiteurs, ce qui fait qu'aujourd'hui, ce sont les gens les plus fragiles qui paient le prix de l'ajustement, comme on dit pudiquement".

Et de conclure : "Tous ces choix ont été faits hors de tout contrôle démocratique. J'ai bien entendu la Commission nous dire que, formellement, le contrôle démocratique était en place. Ce que je constate, c'est que lorsque vous négociez avec un fusil sous la tempe, on ne peut pas dire que vos choix sont libres."

La Commission européenne

Le vice-président de la Commission et commissaire en charge des affaires économiques, Olli Rehn a pour sa part assuré que "dans la lutte contre la crise, la stratégie de l'Europe a été basée sur l'extension de la solidarité en échange de la solidité. Il est juste que les rapports reconnaissent l’urgence dans laquelle l'Europe s'est tout à coup trouvée pour créer, à partir de zéro, les mécanismes de stabilité à travers lesquels la solidarité pourrait être prolongée. Ces mécanismes tiennent compte des réalités financières et politiques : les ministres des Finances de la zone euro et des autres États membres ont eu à assumer la responsabilité de l'octroi de l'aide financière devant leurs propres parlements, au nom de la légitimité et de la responsabilité démocratique".

Selon le commissaire, "la troïka a été créé pour réunir une solide expertise des politiques économiques et de multiples sources de financement afin d'éviter un effondrement économique en Europe. Les institutions ont chacune leur propre indépendance et leur propre mandat, lesquels, bien sûr, nous devons respecter". Reconnaissant "un cheminement difficile et douloureux", il a insisté sur le fait que "la reprise économique est désormais tangible et visible. L'économie européenne ne s'est pas effondrée, et l'euro ne s’est pas brisé. La reprise économique est maintenant là et elle gagne du terrain".

Olli Rehn estime par ailleurs que les questions soulevées par les députés sur la gouvernance future de mécanismes d'aide financière, notamment via  un Fonds monétaire européen, devraient être poursuivies lors des discussions institutionnelles sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, pour qu'elle devienne "une véritable union de stabilité, peut-être avec des éléments d’une union budgétaire", a-t-il encore estimé.

László Andor, commissaire en charge de l’emploi et des affaires sociales a pour sa part affirmé que la Commission était bien consciente que "depuis le déclenchement de la crise économique, l'emploi et les diparités sociales entre les États membres et au sein des différents pays ont augmenté de façon spectaculaire".

Il a admis que "les quatre pays sous programme de la zone euro sont parmi les plus durement touchés". Pourtant, il a affirmé que "l'impact social des politiques a toujours été une préoccupation importante dans la conception des politiques d'ajustement dans ces pays", citant "les mémorandums d'accord pertinents". Et d’énoncer, imperturbable, la doctrine de la de la Commission : "Il est essentiel que le fardeau de l'ajustement soit partagé de la façon la plus équitable possible, et la Commission continuera à travailler avec les États membres concernés à cette fin. Dans le même temps, il appartient aux gouvernements nationaux démocratiquement élus de faire les choix spécifiques nécessaires pour aider à corriger les déséquilibres accumulés, en ligne avec les objectifs du programme."

Le commissaire a également souligné que "la Commission considère que le dialogue social est une partie importante de la solution à la crise dans les pays sous programme de la zone euro" et qu’elle s’est "engagée envers les objectifs du traité d'une croissance économique équilibrée".

László Andor a néanmoins reconnu qu’en tant que commissaire chargé de l'emploi et des affaires sociales, il était "particulièrement préoccupé par les difficultés économiques et sociales ressenties par les pays sous programme, quatre ans après le premier sauvetage. Je suis également préoccupé par l’emploi et les perspectives sociales dans ces pays dans les années à venir, compte tenu du toujours très faible niveau de croissance économique en Europe".

Et de conclure: "Aujourd'hui, le principal danger auquel font  face les pays sous programme - et l'UEM et l'UE dans leur ensemble - n'est pas 'trop d'Europe', mais trop peu d’intégration. Nous avons besoin d'une plus grande intégration économique, politique et budgétaire, afin de compléter l'UEM et obtenir de meilleurs résultats économiques et sociaux pour tous les États membres".